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    “全過程人民民主”與“人大立法和預算協商”之探
    2022/5/16 14:44:03  點擊率[1686]  評論[3]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】憲法學
      【出處】本網首發
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】習近平總書記在近年召開的中央人大工作會議上對“不斷發展全過程人民民主”的重要強調,為全國各級人大及其常委會通過依法履職貫徹落實“全過程人民民主”,提供了“人大立法協商”和“人大預算協商”等方面的重要遵循和引導。鑒此,本文從“人大立法協商”與“全過程人民民主”間的內在聯系,“人大預算協商”體現的“全過程人民民主”之內涵意義這兩個方面,作了相關的必要探析。
      【中文關鍵字】全過程人民民主;人大立法和預算協商;內在聯系;內涵意義;探析
      【全文】

        2021年10月13日至14日,中央人大工作會議在京召開。習近平在會上發表重要講話,強調要堅持和完善人民代表大會制度,不斷發展全過程人民民主。全過程人民民主,是中國提出的重大理念。而在兩年前的上海考察時,總書記即已對此作了“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路,人民民主是一種全過程的民主”重要強調。①
       
        在這次中央人大工作會議上,總書記強調,如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期,只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發言權,只有拉票時受寵、選舉后就被冷落,這樣的民主不是真正的民主。②
       
        而值得一提的是,不僅2021年3月召開的十三屆全國人大四次會議在對全國人大組織法和全國人大議事規則作修改時已將全國人大及其常委會堅持全過程民主寫入了該兩項法律,而且習近平總書記在2021年建黨百年的“七一”講話中對“踐行以人民為中心的發展思想,發展全過程人民民主”的再次強調。
       
        在這次中央人大工作會議上,總書記說,黨的十八大以來,我們深化對民主政治發展規律的認識,提出全過程人民民主的重大理念。
       
        而早在多年前的慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上,總書記就鮮明指出,我們要堅持國家一切權力屬于人民,既保證人民依法實行民主選舉,也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督,切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象。③
       
        據此,中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書在近些年的有關重要會議上強調,要全面、認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神,深入學習、思考、研究“全過程人民民主”,并在人大工作中貫徹落實。④
       
        筆者深入學習后認為,這樣的強調,對各級人大及其常委會來說,在其依法履職的實際工作中通過全面貫徹落實“全過程人民民主”,而實現其過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主,可以說是有著非常重要的指導意義的!
       
        而這樣的非常重要的指導意義,在“全過程人民民主”與“人大立法協商”和“人大預算協商”這兩個方面,可以說顯得皆尤為突出的!
       
        鑒此,筆者擬借本文,從“人大立法協商”與“全過程人民民主”間的內在聯系,“人大預算協商”體現的“全過程人民民主”之內涵意義這兩方面,作了必要探析——
       
        一。從“人大立法協商”探“全過程人民民主”
       
        中共中央習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話,站在人民創造歷史的高度,強調要“踐行以人民為中心的發展思想,發展全過程人民民主”。習近平總書記這一重要強調,不僅是對馬克思主義民主理論的繼承與發展,而且充分道出了我國人民當家作主的本質特征,彰顯了社會主義民主的獨特優勢。
       
        結合深入學習領悟習近平總書記曾經于2019年11月在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯系點時明確指出的“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路,人民民主是一種全過程的民主”的這一重要論斷,即由此聯想到了“人大立法協商”——即人大及其常委會立法聽證制度這一重要民主協商表現形式中彰顯的“全過程人民民主”的深刻內涵。因為,正是由于習近平總書記對“全過程人民民主”的深刻闡述,所以指導我們深深領悟到:我們走錨點的是一條中國特色社會主義政治發展道路,人民民主是一種全過程民主,所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀,通過科學決策、民主決策產生的。鑒此,即有兩個問題在此需明確:一是“人大立法協商”到底是源于什么提出來的?二是“人大立法協商”與“全過程人民民主”到底有著怎樣的一種內在聯系?
       
        (一)“人大立法協商”到底是源于什么提出來的?
       
        可以說,“人大立法協商”這一提法,源于中共中央2015年2月印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)。為何這樣說?因為,該《意見》“四、積極開展人大協商”中的“(10)”,即已明確提出,要“深入開展立法工作中的協商”。
       
        而對于如何深入開展人大立法協商的這個問題,《意見》指出,不僅“制定立法規劃、立法工作計劃,要廣泛聽取各方面的意見和建議”,而且還要“健全法律法規起草協調機制,加強人大專門委員會、工作委員會與相關方面的溝通協商”。 ⑤
       
        同時,《意見》不僅對建立人大立法協商的相關工作機制提出了“健全立法論證、聽證、評估機制,探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”和“拓寬公民有序參與立法途徑,健全法律法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制”等明確要求,而且還針對在人大立法協商過程中遇到諸如“法律關系復雜、意見分歧較大的法律法規草案”時的處理問題,明確提出了“要進行廣泛深入的調研、論證、協商,在各方面基本取得共識基礎上再依法提請表決”的具體意見。
       
        既然“人大立法協商”這一提法源于中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,那么,該《意見》又是基于什么樣的背景而明確提出“人大立法協商”的呢?
       
        可以說,“人大立法協商”是基于“人大協商”而來。
       
        為何這樣說?因為,早在中共中央十八大首次明確提出“健全社會主義協商民主制度”和十八屆三中全會進一步明確闡釋“要推進協商民主廣泛多層制度化發展”這一重大創新理論之后, 中共中央又通過專門印發《意見》,不僅明確了“人大協商”的特點和實際需要,而且還合理確定了“人大協商”的內容、方式暨工作重點。
       
        例如,《意見》明確提出,作為國家政權組織形式,人大制度不僅體現了我國“一切權力屬于人民”的社會主義民主實質,更是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。由于人民性是人大制度的鮮明特征,因而堅持人民性,發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主,即決定了人大工作要進一步發展包括協商民主在內的民主;而人大制度和運行機制中的代議制、票決制、民主集中制特征,也必然要求人大工作中要運用好協商民主,通過發揮人大協商民主的獨特優勢,進一步彰顯人大制度的巨大優勢。
       
        故此,從具體表現形式來看,“人大協商”即主要體現在立法、監督、重大事項決定、人事任免等相關工作中和人大代表選舉等方面。而其中的“人大立法協商”,則主要體現在其立法的公開制度、參與制度、意見處理反饋制度等方面。如其具體內容,即不僅包括將所有征集的立法建議項目、制定的立法計劃和法律法規草案等都要向社會公開,而且包括將建立健全立法論證、聽證、評估機制和規范公眾參與立法活動作為擴大公民有序參與立法的必經程序。
       
        鑒此,可以說,“人大立法協商”是基于“人大協商”而來。
       
        (二)“人大立法協商”與“全過程人民民主”到底有著怎樣的內在聯系?
       
        正是因為基于“人大協商”而來的“人大立法協商”具有鮮明的人民性特征,因而堅持人民性,發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主,即決定了“人大立法協商”要通過“全過程人民民主”的運作,而使其得以進一步健全、完善和發展。
       
        正是基于此,所以我國要在立法工作中貫徹“全過程人民民主”,即應堅持以人民為中心,尊重人民主體地位。
       
        而我國要在立法工作中更好地錨點體現人民的意志、更好地保障人民的權益、更好地增強人民的福祉,即應在完善“全過程人民民主”相關制度機制的基礎上,真正把全過程人民民主原則落實到立法工作的各領域、各環節,以此積極回應人民群眾的新要求、新期待,以此進一步增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
       
        據此,我們即應遵循習近平總書記關于“全過程人民民主是我國立法工作的基本原則”的重要指示精神,通過“人大立法協商”,堅持將黨的主張與人民意志提升為國家意志,堅持良法是善治的基礎和前提,堅持準確全面反映最大多數人的立法意愿和利益,堅持將科學立法、民主立法始終貫穿于我國立法的全過程。
       
        正因如此,所以“人大立法協商”即須通過“全過程人民民主”的運作,而使其得以進一步健全、完善和發展。
       
        那么,“人大立法協商”如何通過“全過程人民民主”的運作,而得以進一步健全、完善和發展呢?
       
        “人大立法協商”要通過“全過程人民民主”的運作而得以進一步健全、完善和發展,即至少須在“充分發揮人大代表作用、堅持立法全過程貫徹人民民主、注重拓寬基層群眾直接參與立法途徑”這三個方面切實下足功夫——
       
        從“充分發揮人大代表作用”來看。這些年來,無論是全國人大及其常委會審議法律草案,還是有地方立法權的地方各級人大及其常委會審議法規草案,人大代表通過出席本級人大會議審議法律或法規草案,或應邀列席本級人大或其常委會的會議提出對法律或法規草案的意見和建議,即皆應視為:此既是人大代表通過“全過程人民民主”行使立法權的一種常態,又是“人大立法協商”通過“全過程人民民主”的運作而得以進一步健全、完善和發展的一個切實舉措。而在這方面,全國人大及其常委會為全國各級人大及其常委會作出了表率。如從2015年起,在每年全國人大會議審議的法律案中,以及在每年全國人大常委會的立法中,從全國人大代表出席全國人大會議提出立法議案和建議,再到其中相當部分的全國人大代表在全國人大常委會組織下參加立法調研和論證,再到部分全國人大代表應邀列席全國人大常委會會議提出對法律案的意見和建議,這確實不僅已成為了一種常態,而且確實也為“人大立法協商”通過“全過程人民民主”的運作而得以進一步健全、完善和發展,作出了應有的積極表率。
       
        又從“堅持立法全過程貫徹人民民主”來看。這些年來,無論是全國人大及其常委會制定法律,還是有地方立法權的地方各級人大及其常委會制定法規,皆做到了將其立法堅持全過程人民民主的要求,既貫徹到其立項、起草、審議、通過的全程,又落實到其論證、評估、公示、修改等過程。而在這方面,全國人大及其常委會同樣為全國各級人大及其常委會作出了表率。如全國人大及其常委會在立法的過程中,不僅和出臺規范性文件,如全國人大常委會不僅每年的立法計劃,都是在廣泛征求各方面意見基礎上編制的,而且對于每鑒法律草案的起草和審議,既要通過多層面調研、多輪次座談、多方面論證,又要將其法律草案多次通過中國人大網征求社會公眾意見。
       
        再從“注重拓寬基層群眾直接參與立法途徑”來看。這些年來,這些年來,無論是全國人大及其常委會制定法律,還是有地方立法權的地方各級人大及其常委會制定法規,皆做到了注重發揮好基層立法聯系點的作用,拓寬基層群眾直接參與立法的途徑。而在這方面,全國人大及其常委會仍然為全國各級人大及其常委會作出了表率。如全國人大常委會近幾年來為貫徹落實習近平總書記在基層立法聯系點首次提出的“人民民主是一種全過程的民主”的重要指示批示精神,不僅建立健全了全國人大專委會、常委會工作機構組織起草重要法律草案的實施意見,而且全國人大常委會法工委還通過具體完善基層立法聯系點的工作規則,為拓寬基層群眾直接參與立法途徑、為立法項目的征集、論證、評估、審議、公示、修改、通過的全過程落實人民民主的要求,而做出了實實在在地努力!
       
        二。從“人大預算協商”探“全過程人民民主”
       
        2021年11月11日,中國共產黨十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出:“積極發展全過程人民民主,健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系,構建多樣、暢通、有序的民主渠道,豐富民主形式,從各層次各領域擴大人民有序政治參與”“發展全過程人民民主,保證人民當家作主,堅持全面依法治國,堅持社會主義核心價值體系”。
       
        2021年10月13日至14日,中共中央習近平總書記在中央人大工作會議上發表重要講話時強調,“要堅持和完善人民代表大會制度,不斷發展全過程人民民主”。
       
        中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書在出席中央人大工作會議并作總結講話中指出,“要全面、認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神,發揮好人民代表大會制度作為實現我國全過程人民民主的重要制度載體作用”。⑥
       
        而早在2021年3月召開的十三屆全國人大四次會議,在對全國人大組織法和全國人大議事規則作修改時,即已將全國人大及其常委會堅持全過程人民民主寫入了該“一法一規則”。 ⑦
       
        據此,筆者基于“全過程人民民主的人大實踐”之主題,并結合自己對地方人大預算審查工作的踐行與認知,擬從“參與式預算”角度,對“全過程人民民主”作一芻探。
       
        此即說,筆者擬以“參與式預算”這種民主懇談形式,芻探“全過程人民民主”,其目的即在于:基本捋清“參與式預算”所體現的“全過程人民民主”之內涵意義。
       
        說到要基本捋清“參與式預算”體現的“全過程人民民主”之內涵意義,即須知道,在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中,習近平總書記站在人民創造歷史的高度,對我國“全過程人民民主”作了“不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐”這樣的深刻闡釋。可見,我國發展“全過程人民民主”之意義,既體現在其完整的制度程序性方面,又體現在其完整的參與實踐性方面。⑧
       
        而作為“政府將涉及公眾切身利益的公共項目建設資金,交給公眾討論,并由公眾決定,使預算編制更加公開、民主、透明的‘參與式預算’”,由于其要發揮老百姓民主懇談的實效作用,即不僅需要其切實建立公開透明的地方完整財政預算信息披露制度,而且需要其真正做到從地方項目預算的立項、施行到完成的整個過程,皆能讓老百姓自始至終像主人打理自己家財一樣認真負責地參與進來,因而“參與式預算”體現的“全過程人民民主”之意義,在“完整的制度程序性”和“完整的參與實踐性”這兩方面,與我國發展“全過程人民民主”,應該是基本保持了一致的。
       
        (一)關于“參與式預算”體現的“完整的制度程序性”意義
       
        我國“參與式預算”的實踐始于2005年浙江省溫嶺市新河鎮,該鎮以“民主懇談”的方式,將“參與式預算”與其基層人大制度相結合,通過初步探索建立參與式預算機制而開創了我國基層公眾參與式預算改革的先河。而據筆者近期調研,從目前我國參與式預算正在進行試點的基層(城市街道、鄉鎮和社區)并逐漸向縣、市層級推進的數千個村級參與式預算實踐和幾十個鎮級項目來看,我國參與式預算主要包括“以民眾對民生項目進行優選為核心的‘澤國模式’”“以公民對政府全部預算決策過程進行全程參與的‘新河模式’”“以公眾進行網上投票推選政府民生項目的‘焦作模式’”等。
       
        雖然,上述模式皆為建立本域公開透明的地方完整財政預算信息披露制度作出了不懈努力,而且也取得了諸如“基本實現了預算決策與地方公眾廣泛參與相結合、公民由最初純粹的預算旁觀者轉變為預算過程的參與者、克服了地方基層政府單方面決策的局限性、提高了地方基層預算分配的公正性”等階段性實績。然而,從其整體發展情況來看,我國推行的“參與式預算”既不順利,又面臨著亟需進一步健全完善相關民主監督制度、信息公開制度等諸多難題。
       
        但是,無論怎樣說,從目前我國參與式預算上述試點所體現的正力爭趨于“完整的制度程序性”意義看,參與式預算在我國的試驗,不僅提高了地方廣大公眾、尤其是基層老百姓廣泛參與預算民主監督的積極性,而且大大激發了地方政府執政的熱情和充分體現了我國“參與式預算”與“全過程人民民主”趨于一致的基本原則。
       
        (二)關于“參與式預算”體現的“完整的參與實踐性”意義
       
        由于“全過程人民民主”的社會意義在于“充分發揮全過程人民民主的制度優勢與治理效能”和“頂層設計與基層實踐良性互動”這兩個方面。因而“參與式預算”體現的“完整的參與實踐性”意義,則主要體現在頂層設計與基層實踐良性互動上。
       
        我們知道,“全過程人民民主”的發展過程是黨的集中統一領導和人民群眾有序參與雙向互動的實踐過程。故此,發展“全過程人民民主”即須始終堅持中國特色社會主義民主的基本制度和價值追求,并須依據地方經濟發展水平、社會承受能力、人民群眾意愿,積極穩妥推進各項改革,使民主政治建設始終處于成本較低、代價較小、風險可控的狀態。同時,發展“全過程人民民主”還應充分尊重人民群眾的主體性、創造性,鼓勵地方基層群眾自覺實踐和勇于創新,始終堅持問題導向,將基層群眾創造的成功經驗經過試點和培育之后進行總結和推廣。而基層老百姓以民主懇談為主要形式參與到地方基層政府年度預算方案的協商討論中并決定其方案的修正和調整的“參與式預算”,則正好較為充分地體現了“完整的參與實踐性”這一意義。
       
        如以浙江省溫嶺市“讓老百姓實質性參與對政府‘錢袋子’的監督,將協商民主與人大預算審查監督有機結合,在全國開創了先河”的首創做法為例。2005年的溫嶺市新河鎮人代會,會期由往年的一天延長為一天半,這增加的半天時間,專門用來對鎮財政預算進行民主懇談。在聽取了人大代表和群眾代表的意見后,該鎮當年“真的就調整了預算”。⑨
       
        “懇談會相當于給財政預算做一次預審,按要求修改后的財政預算報告,才被寫入政府工作報告,遞交人代會審議,并由代表進行表決。”為此,新河鎮的不少老百姓由衷地評價說,“這樣的變化,的確是真正體現了我們當地老百姓在當家作主。”⑩
       
        從2005年澤國、新河兩鎮起步,至2008年延伸至溫嶺市級部門。再從2009年溫嶺市人大歷時一年半、八易其稿出臺《關于開展預算初審民主懇談,加強鎮級預算審查監督的指導意見》,到2010年覆蓋到溫嶺市所有鎮(街道)和推廣到臨近的臺州全市,“參與式預算”所涉及的無論大小項目,只要是用到財政預算的地方,都要接受當地老百姓民主懇談式地全過程民主監督。⑾
       
        而“參與式預算”這樣的民主監督形式,不僅增加了當地基層政府財政預算的科學性,也提高了基層人大代表和廣大基層老百姓當家作主的責任感。于是,只要是地方群眾參選的項目,就能在實施過程中,與政府形成合力。而“參與式預算”一對一地跟蹤項目的實施進程,則真正實現了地方基層政府財政資金使用效益最大化。⑿
       
        復雜的地方財政預算,地方基層老百姓是否皆能看懂?完整參與“參與式預算”踐行活動的基層群眾代表異口同聲地說,他們全能看懂。因為,鄉鎮一級,沒有國有資產的基本預算,只是政府的一般預算和項目預算,群眾一看就清楚。
       
        故此,這既是“參與式預算”能夠在行政村和鄉鎮“萌芽”并“滋長”的真正原因,又是“參與式預算”體現的“完整的參與實踐性”意義之所在!

      【作者簡介】
      作者翟峰在連任四川省十至十二屆人大代表期間,曾先后聘為中國管理科學研究院特約研究員、《中國人大》雜志社特約記者、省人大預算審查監督代表聯絡員、省立法咨詢專家庫成員。
      【注釋】
      ①楊振武.發展全過程人民民主 彰顯中國式民主優勢(深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想)[N].人民日報.2021-08-04.(9)
      ②程同順. 全過程人民民主真實有效[N].人民日報.2022-03-03.(9)
      ③全國人大常委會機關黨組. 發展全過程人民民主 更好發揮人大制度優勢(深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想)[N].人民日報.2021-11-10.(9)
      ④全面領會習近平總書記關于全過程民主重要論述的深刻內涵,支持和確保人民當家作主——栗戰書與列席十三屆全國人大常委會第二十九次會議的全國人大代表座談[J].中國人大,2021,(12):3-6.
      ⑤中共中央.關于加強社會主義協商民主建設的意見 [J].中國政協.2015.(2) :5-8.
      ⑥中國人大網.習近平總書記在中央人大工作會議上發表重要講話[EB/OL].(2021-09-27)
      http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml
      ⑦張天培.全過程人民民主的生動詮釋[N].人民日報.2021-10-11.(9)
      ⑧評論員.不斷發展全過程人民民主——論學習貫徹習近平總書記中央人大工作會議重要講話[N].人民日報.2021-10-18.(2)
      ⑨林應榮 李小健.溫嶺“參與式預算”的陽光實踐[J].中國人大,2014,(18):25-26.
      ⑩翟峰.人大制度中社會領域協商民主的發展與完善[J].中央社會主義學院學報,2014,(4):49-53.
      ⑾張君. 代表機制與基層民主治理——以溫嶺澤國鎮參與式預算為例[J]. 福建論壇(人文社會科學版),2018,(5):31-33.
      ⑿陳鼎. 協商民主嵌入公共預算績效監督的實踐與探索──以澤國鎮城建項目績效評估民主懇談會為個案[N].人民代表報.2015-06-09.(3)

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