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    社會誠信機制基層運用的實踐邏輯
    2022/5/31 8:29:10  點擊率[488]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法理學
      【出處】《中國法學》2022年第3期
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】社會誠信關聯基層治理,是具有中國特色的實踐。它在不局限于商務誠信的社會信用體系建設中展開,契合我國經濟和社會發展全面治理的現實需要。在基層治理中,社會誠信機制將法律和道德評價的行為納入自治環節,對它們進行社會誠信評價和獎懲,重組自治、法治、德治資源,促成了“三治融合”。在利益和觀念多元化的基層社會,自治、法治、德治等單一手段都具有局限性,社會誠信機制賦予基層政府和自治組織新的治理手段,可以有效制約違法失德行為。基層治理對社會誠信機制的運用,與法治精神還有張力需要彌合,家庭連帶責任有侵犯個人基本權利的風險,專注有效治理容易忽視遵循法治原則。社會誠信機制促成“三治融合”的實踐,拓展了社會信用體系的范疇,是法治社會的邏輯延伸和未來走向。
      【中文關鍵字】社會誠信;基層治理;自治;法治;德治
      【全文】

        社會誠信建設既是社會信用體系建設的重點領域,也是法治社會建設的重要內容。黨的十八大以來,中央多次強調推進社會誠信建設,并在《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》和《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》中作出具體任務安排。目前,基層治理廣泛運用社會誠信機制,取得了明顯的成效,促成了自治、法治、德治“三治融合”,這反過來又進一步推進了社會誠信建設。社會誠信建設關聯基層治理,是具有中國特色的地方實踐,也是基層社會治理的創新,其中積累的經驗值得總結,提出的理論命題需要回應。對社會誠信機制促成“三治融合”的實踐進行學理分析,需要深入探究:獨具特色的地方實踐在怎樣的基礎上發生?社會誠信機制如何促成“三治融合”?怎樣更好助力法治社會建設?本文擬以各地實踐(尤其是曾深入實地調研的湖北省宜都市、浙江省桐鄉市實踐)為素材展開,討論社會誠信機制促成“三治融合”的實踐邏輯。
       
        一、社會誠信機制與基層治理的關聯
       
        (一)基層治理運用社會誠信機制的探索
       
        基層治理運用社會誠信機制有著較長的探索歷程。2001年中共中央印發《公民道德建設實施綱要》后,就陸續有地方通過家庭誠信檔案建立社會誠信評價體系,記載公民守法誠信和違法失信行為,兌現相應的獎懲措施,力圖使誠信由道德教化的軟約束變為社會激勵約束機制的量化調節,做到自律與他律、內在約束與外在約束有機結合,從而促進道德水平的提高,改善基層治理狀況。
       
        2007年,河北省廣平縣開展農戶誠信建檔工作,記載農戶遵紀守法和遵守村規民約、金融信貸消費、履行義務工及參加公益活動等情況,使農戶日常行為成為信貸、參軍、外出務工等的重要參考信息。2009年,廣東省龍門縣龍田鎮開展農戶誠信守法檔案管理的嘗試。《龍田鎮誠信守法戶評分標準》共列出24項考核項目,其中加分項目包括社會救助、見義勇為、科學種田等,扣分項目涉及計劃生育、殯葬管理、刑事違法、土地占用、欠貸騙貸、騙取補助、家庭暴力、制假售假、賭博偷盜、纏訪鬧訪等,幾乎囊括村民各方面的行為。誠信守法星級戶在貸款、低保照顧、困難補貼、改良水電條件等方面享有優先權利。2010年,江蘇省睢寧縣實施大眾信用管理,對商業交往、納稅繳費、社會治理、法律責任、表彰獎勵、社會公益等方面的信用信息進行記錄,在政審考察、資格審核、執照審核、政策扶持等事務中作為信用依據使用。其中,社會治理方面的信用信息超過總分值的一半,包括城市管理、制假售假、傳銷欺詐、計劃生育、邪教活動、家庭道德、社會秩序、偷盜財物、交通違法、行賄受賄、誣告誹謗等方面。
       
        黨的十八大以后,基層治理的探索和創新進入迸發階段。浙江省桐鄉市首創“三治融合”的基層治理模式。2013年,浙江省桐鄉市面對大量社會事務難題,在基層治理中主推“德治”“法治”和“自治”創新,并很快發現,自治、法治、德治相輔相成,很難單獨開展,需要“三治融合”。“三治融合”發源地——越豐村,建立“一約”(村規民約)、“兩會”(百姓議事會、鄉賢參事會)、“三團”(百姓參政團、道德評判團、百事服務團)的基層社會治理模式,開創了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的新局面。“三治融合”給桐鄉基層治理帶來巨大的變化:管理為主的單一手段,變為自治、法治、德治多種手段并用,基層社會自治活力充分釋放,法治精神浸潤人心,道德風尚不斷提升。桐鄉的社會治理經驗被媒體廣為報道,后來“自治、法治、德治相結合”寫入黨的十九大報告,學界也圍繞桐鄉“三治融合”的實踐展開深入的理論思考。
       
        黨的十九大以后,各地陸續推進自治、法治、德治相結合的基層社會治理創新。其中,湖北省在宜都市推行的“三治融合”試點有突出特色。2019年,湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發文件,提出“雙基強化、三治融合”。“雙基強化”,一是強化全民思想政治基礎,塑造“三治融合”的價值理念;二是強化信息平臺和治理隊伍基礎,實現“三治融合”的要素條件支撐。自治、法治、德治“三治”各有其效用空間和作用方式。宜都市為推動“三治融合”,統籌實施覆蓋社會治理全維度、全周期的多項措施,包括磁鐵支部、網格支部、村規民約、家庭誠信檔案、公共法律服務體系、道德法治講堂、新時代文明實踐、支部書記+居民組長+網格員+志愿服務+駐格警務“五崗一體”、社區+社會組織+專業社工“三社聯動”、“警格對接”、“法治主任”等方面的建設。其中,最為關鍵的是以家庭誠信檔案為基礎的社會誠信機制的構建,它可以促成自治、法治、德治的深度融合。
       
        黨的十八大以來,基層治理的實踐探索、理論總結、政策引導交互進行、良性互動,實踐探索得到了理論總結并及時反映為政策引導,政策引導又進一步對實踐探索構成有效指導。“自治、法治、德治相結合”是這一交互過程的重要理論成果,社會誠信機制是“三治融合”最為重要的抓手和平臺。社會誠信機制被廣泛運用于各地的基層社會治理中,社會誠信建設得以推進,基層社會治理水平獲得突破。
       
        基層治理運用社會誠信機制,有治理需求的驅動,更是社會誠信建設和基層社會治理政策引導的產物。在社會誠信建設方面,黨的十八屆四中全會提出,加強社會誠信建設,健全公民和組織守法信用記錄,完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制;2014年6月,國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》;2016年5月,國務院印發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》。在基層社會治理方面,黨的十八屆三中全會提出,改進社會治理方式,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動;黨的十八屆四中全會提出,發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用;黨的十九大提出,打造共建共治共享的社會治理格局;黨的十九屆四中全會提出,完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。
       
        在中央政策的引導和指導下,各地踴躍開展自治、法治、德治相結合的基層治理創新。自治的要義在于村莊或社區事務的民主參與和民主管理;法治意味著自治和德治在法治框架下進行,以法治保障社會治理;德治強調道德資源在社會治理中的運用,重視道德規范的作用,通過道德教化約束人們的行為。基層治理強調自治、法治、德治相結合,必然有不同方面機制的疊加使用。不過,如果只是浮于表面的形式化疊加,就不會收到實際效果。例如,如果德治停留于說服教化,不能落實為一定的約束手段,就難免流于形式,難以助力自治和法治運行。社會誠信建設恰恰為自治、法治、德治相結合提供了重要抓手,成為自治、法治、德治相結合乃至“三治融合”的重要平臺。設計社會誠信的具體運行機制并將之融入自治過程,可以將德治和法治的具體要求落實到可操作的自治環節。自治在法治的保障下施行,在德治的滋養下運轉,從而實現“三治融合”的基層治理。
       
        (二)社會誠信關聯社會治理的中國特色
       
        社會誠信關聯基層治理,有其制度基礎。在更廣泛和宏觀的層面,關聯社會治理是社會誠信的中國特色。無論在理念還是制度中,社會信用體系都與社會治理緊密關聯。在理念上,中國人所說的“信用”,是指人們在經濟、社會交往中形成的信任,它既存在于經濟活動中,也存在于社會活動中;而西方國家所謂的“信用”(credit),是指“信貸”及“(借錢償還的)信譽”。在制度上,西方國家社會信用體系偏重消費信用領域,主要以解決商業失信、金融失信為目的,圍繞市場經濟展開;中國社會信用體系包括四個重點領域:政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信。中國的社會信用體系,不是西方國家“主要圍繞著經濟交易和金融活動展開的信用交易風險管理體系”,而是“一個包含經濟交易信用體系和社會誠信體系在內的廣義的社會信用體系”。
       
        在西方國家,社會信用制度大多集中于消費信用。以美國為例,個人信用信息范圍較為狹窄,主要包括以下四個方面:一是消費者的身份識別信息;二是信用行為方面的信息,主要包括貸款、信用卡使用等信息;三是公共信息記錄,包括欠稅記錄、被追賬記錄、判決記錄、破產記錄等;四是消費者信用報告的查詢記錄,包括消費者自己的主動查詢和授信機構的查詢。信用報告機構是以營利為目的的企業,它以市場需求為導向,在合法使用目的之下收集、出售信用信息,不必經過信息主體的同意。政府只是從隱私保護和公平競爭的角度出發,在《隱私權法》《平等信用機會法》等法律中規定不能進入信用信息范圍的原則。在此條件下,美國逐漸形成了以消費為中心的信用信息范圍。信用報告機構收集信用信息較為謹慎,例如司法有關的信息,僅收集民事糾紛中與經濟行為相關的一些判決數據記錄,并不收集和存儲犯罪記錄,包括經濟犯罪記錄。在政務領域,美國沒有社會信用制度,但不少行業存在黑名單制度,它由法律授權行政機關公開設立。在國家安全方面,有簽證黑名單、海關黑名單、海外資產控制制裁名單等。在公共利益方面,有社會保障黑名單、“惡名市場”黑名單、骯臟果蔬黑名單、食藥監除名名單和進口警示名單等。此外,還有行業禁入黑名單、交易黑名單等。
       
        我國的社會信用體系范圍比西方國家廣泛,社會誠信是其中的重要領域之一。各地的社會信用信息一般包括公共信用信息和市場信用信息。市場信用信息是信用服務機構、行業協會、其他企業事業單位和組織,在生產經營和提供服務過程中產生或者獲取的,可用于識別信用主體信用狀況的數據和資料。公共信用信息是國家機關、法律法規授權的具有公共管理職能的組織及群團組織等,在依法履職、提供服務過程中產生或者獲取的,可用于識別信用主體信用狀況的數據和資料。例如,《湖北省公共信用信息目錄》包括行業篇和屬地篇。行業篇是省行業主管部門以省市縣填報的權力清單為基礎,整理形成的行業信用信息目錄;屬地篇匯編了各市、州、縣區域公共服務領域相關信用信息目錄,涉及水、電、氣、公共交通、電信運營、廣電網絡、城市管理、圖書館和公積金管理等領域。由此可見,中國社會信用體系的范圍比美國廣泛,在市場經濟之外涉及社會治理領域。
       
        我國是一個有著集權治理傳統的國家,社會治理比較依賴國家權力的主動介入。同時,我國市場經濟是逐步從計劃經濟環境中脫胎而出的,經濟活動與社會活動的分離不徹底,兩者嵌入程度高,社會成員在其中的活動重疊較多,特別是城鄉基層為經濟資源和社會資源不夠豐裕的“擁擠社會”,經濟活動同時體現為民生問題,與社會治理高度耦合。因此,在我國的社會信用體系建設中,信用信息的收集范圍更加廣泛,除了市場經濟運行信息,還有社會治理環節的信息。相應地,信用信息的功能并不局限于市場經濟領域,還向社會治理領域廣泛擴展,與職業道德、社會道德建設相關聯。在這種背景下,社會誠信機制運用于社會治理創新就有現實可能性。
       
        西方國家的信用體系主要圍繞經濟交易和金融活動展開,其目標是信用交易風險管理。這是因為,西方國家經過數百年的近現代法治建設和社會、經濟建設,各類社會機制較為健全,逐漸形成了深厚的信用文化,社會誠信問題已不凸顯,現階段面臨的主要是經濟信用問題,需要防范信貸過度投放和信用交易風險。市場經濟越發達,信用交易比例越高,金融創新和信貸產品越復雜,信用風險問題就越凸顯,經濟信用體系就越需要完善。因此,完善的法治、發達的市場經濟、深厚的信用文化,共同催生了西方以防范經濟信用風險為中心任務的信用體系。與西方國家不同,我國市場經濟和法治建設的時間還不長,且處于社會轉型時期,經濟信用風險和社會誠信缺失問題同時存在,兩者都還比較突出,且互相影響、互相轉化。因此,我國必須統籌解決經濟信用和社會誠信問題,客觀上需要采取與西方國家不同的方法,建立更廣泛的社會信用體系。我國的“社會信用體系”包括政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信,有別于西方國家的“征信體系”,在世界上可謂獨樹一幟,富有中國特色。一方面承繼了“內誠外信”的文化傳統,沒有撇開誠實而單純強調信用;另一方面契合了我國經濟和社會發展全面治理的現實需要,而不僅僅著眼于經濟交易和金融活動的信用需要。這構成了與西方國家的鮮明對比,成為社會誠信機制關聯基層治理的基礎。
       
        二、社會誠信機制對“三治融合”的促成
       
        在基層治理中,自治是“常態機制”,是處理事務的基本手段,也是社會成本最低的治理方式。社會誠信機制將法治和德治納入自治過程,增加了對基層群眾行為的監督,制約違法失德行為,并通過法治保障自治的運行,促成自治、法治、德治“三治融合”。
       
        (一)社會誠信機制的運行模式
       
        基層治理運用社會誠信機制,主要依托家庭誠信檔案制度的運行來實現。家庭誠信檔案的運行機制包括以下內容:以戶為單位建立,將法律和道德評價的行為納入自治評價范圍;組織制定村規民約(居民公約),實行積分管理,區分守法誠信行為與違法失信行為,對各類社會治理相關行為進行分值賦予;采用一戶一檔的方式,對家庭成員的相應行為進行記錄。建立政府部門、鄉鎮、村委會(居委會)各負其責、涵蓋廣泛的誠信檔案管理系統,不同機構根據相應的職權,將相關的行為錄入誠信檔案管理系統;根據誠信信息區分守法誠信戶和違法失信戶,并落實相應的誠信褒獎和失信受限措施;被評為違法失信戶的,家庭成員在集體福利、評先樹優、招錄招聘、征兵政審、經商貸款、政策扶持等多方面受到考量,被評為守法誠信戶的在上述方面則會得到優待。
       
        社會誠信機制的運行,依賴村莊(社區)的自治機制,在操作層面體現為“積分制”實踐。具體實施步驟包括:制定《家庭誠信檔案管理規定》《誠信積分規則》等村規民約(社區公約),建立家庭誠信的積分規則,違法失信行為將被扣分,守法誠信行為將獲加分;村莊(社區)通過召開道德評議會來評定具體加分扣分,并記錄到誠信檔案管理系統;年終召開村民(居民)代表會議,根據積分情況確定守法誠信戶和違法失信戶,并在自治范圍內兌現相應的獎懲措施。社會誠信機制的核心,是將社會治理相關行為納入社會誠信評價范圍,從而服務于基層治理。積分規則中涉及的行為,涵蓋基層治理中的大多數事務。加分規則針對見義勇為、公益行為、志愿服務、先進獲獎等正面行為,減分規則針對違法犯罪、社會治安、移風易俗、環境衛生、鄰里關系、家庭關系等方面的負面行為。落實獎懲措施,就可以發揮社會誠信機制的正向激勵和負向約束作用,進而產生示范效應。
       
        社會誠信機制的有效性,來源于它所具有的連帶性。連帶性存在于不同的治理事務之間、不同的家庭成員之間。有利或不利后果的承擔,不是基于法律上的相關性,而是基于自治程序制定的規則擬制的相關性。基層治理運用社會誠信機制時,失信行為與不利后果之間并不存在內在邏輯上的因果關系。人們在某方面的違法失信行為,可能導致在其他方面承擔不利后果。同時,社會誠信機制的運行基礎是家庭誠信檔案,社會誠信評價針對家庭戶,讓家庭成員在基層自治層面承擔家庭戶誠信評價的后果。它評選出“守法誠信戶”“違法失信戶”,而不是誠信或失信的“個人”,某個成員違法失信可能給家庭戶的所有成員帶來不利后果。
       
        (二)自治、法治、德治相結合
       
        社會誠信機制對自治、法治、德治所提倡或反對的行為進行誠信評價,將法治、德治融入自治過程。誠信是指誠實守信的品質和人格特征,屬于道德范疇,因此,基層治理運用社會誠信機制屬于德治范疇;將道德和法律評價的行為納入社會誠信機制,使之成為其中的重要內容,以自治的方式保障道德和法律實施;社會誠信機制的運行,是政府引導下的基層自治實踐,受到法治的保障。如此,通過社會誠信機制,真正實現了自治、法治、德治相結合的基層治理。
       
        第一,社會誠信機制屬于德治范疇,其內容大多關聯道德行為。誠信本身就是道德的核心范疇之一,社會誠信機制的目的和功能在于激勵守信行為、約束失信行為。因此,基層治理中所建立的家庭誠信檔案制度,其規范的行為多屬于道德范疇。如在宜都農村,家庭誠信檔案的考核內容從最初的“剎人情風”不斷擴展,逐漸發展到包括刑事違法、社會治安處罰、公益事業、移風易俗、鄰里關系、家庭和睦、環境衛生、文明行為等諸多方面。這些事務大體上可以分成三類:違法行為、生活道德行為、社會公德行為。如果將法律視為最低限度的道德或“義務的道德”,那么這些行為就都是事關道德的。具體而言,家庭誠信檔案管理考核中持否定評價的刑事違法、社會治安處罰、酒駕、吸毒、擾亂公共秩序、非法上訪等,都是受法律否定評價的行為;要求家庭關系和睦、贍養老人、保持友好的鄰里關系、按時繳納物業費用等,都是受生活道德評價的行為;要求支持村莊公共建設、禁止侵占公共空間、維護良好生活環境、禁止焚燒秸稈、禁止燃放煙花爆竹、禁止違法建設等,都是受社會道德評價的行為。受道德評價的兩類行為,其中一些雖然受到法律評價,但執法力量滲透監管的成本很高。還有一些行為是道德倡導的高尚行為,如見義勇為、參與志愿活動、參與公益活動等。
       
        第二,將道德和法律評價的行為納入社會誠信機制,有力保障德治和法治。納入家庭誠信檔案的管理考核范圍并受道德和法律否定評價的行為,大多關涉常見的基層治理事務。在基層治理運用社會誠信機制之前,這些事務雖有否定性的道德評價,但因缺乏有力保障措施而處于事實上的不可治理狀態;或者雖有否定性的法律評價,也因執法成本過高、執法能力不足而處于事實上的有法不依狀態。即使村規民約(居民公約)也持否定評價,但由于無有效的懲罰措施,村莊(社區)對這些行為也無可奈何。家庭誠信檔案制度的運行,強化了村規民約(居民公約)的約束性,使得德治和法治可以落到實處。在家庭誠信檔案中,對行為的道德評價被納入誠信范疇,社會誠信機制對家庭遵紀守法、遵規守約等情況作出評估,并據此施加有利或不利后果。例如,農戶基于個人利益,對土地補償“漫天要價”,變相阻撓村莊公共設施建設,在村莊輿論和社會治理層面,這種過分要求損害集體利益,村莊社會就會給出否定評價。社會誠信機制建立之后,過去停留于輿論層面的評價,就可以記入家庭誠信檔案并可能給農戶家庭帶來不利后果。這足以對這個農戶及潛在的類似農戶構成威懾。如此,基層社會的道德評價便不再只是面子、輿論,而通過自治程序制度化,落實為實際懲罰措施。將道德和法律評價的行為納入社會誠信機制評價范圍,并給予有利或不利后果,能夠為德治和法治提供有力保障。
       
        第三,社會誠信機制遵循自治規則運行,受到法治的保障。基層治理運用社會誠信機制,方案可能是基層政府設計并提供給村莊(社區)的,但是在村莊(社區)層面,遵循自治規則運行。家庭誠信檔案制度在村莊的制定,一般都經歷“村委會提議—村民代表協商—村委會修改完善—村民代表會議通過”的過程。規則在制定環節經過充分的民主協商,在執行環節的阻力就會減少,執行的效果會更好。從基層治理的角度來看,誠信檔案制度中積分規則的討論制定、完善過程,其實是政策執行的動員過程。相對于剛性的執行、監督、考核,通過社會誠信機制將政策執行轉化為自治運行,是一種更為柔性也更有效的方式。在個別村莊中,村委會圖快省事,直接照搬鄉鎮的制度模板,沒有讓村民和村民代表充分討論,在實施時就容易流于形式,實際效果大打折扣。家庭誠信檔案制度在實施時,村組干部會上門宣傳,并讓農戶代表簽訂“守信承諾書”,這也是自治的體現。制度實施的具體環節,加分、扣分、獎懲等,都會遵循自治原則,由道德評議會和村民代表會議按照已經制定的規則進行評議。社會誠信機制運行主要依靠基層自治組織,除了村委會之外,還有紅白理事會、鄉賢理事會,以及一些志愿者組織。紅白理事會參與處理紅白事等移風易俗方面的事務,鄉賢理事會參與糾紛調解,對相關的獎懲有重要發言權。同時,社會誠信機制的自治運行,受到法治的保障,這是由自治與法治關系的基本原理所決定的。法治是自治的一個必要條件,任何程度的自治都需要良好的法律體系;沒有法治,自治將無從談起。社會自治需要遵守法律,法治保障自治依法運行,在合法范圍內促進公共參與、處理公共事務。一方面,相關的村規民約(居民公約)需要接受法制審核,對制定主體、程序和文本內容進行“體檢”和“治療”,確保自治規則的合法性和規范性。另一方面,社會誠信機制運行過程中產生糾紛,人們可以提起訴訟,人民法院可以依法審查村規民約(居民公約)的合法性,以維護當事人權益。
       
        社會誠信機制促成“三治融合”,克服了德治單純依賴教化的無力,為基層自治提供了著力點,緩解了法治的力所不及或高成本運行。對于基層群眾而言,社會誠信機制在日常生活和社會治理中起到指引、約束、激勵作用。其一,指引作用。家庭誠信檔案制度中的加減分規則,為人們應當如何作為提供了行為模式,指引其可以如何行為、必須如何行為或不得如何行為,成為衡量行為的標準和尺度,進而對人們的行為模式和思維觀念產生影響。其二,約束作用。家庭誠信檔案制度中有懲罰措施,它約束的是違反誠信規則的行為,構成有效治理的兜底和保障。違反誠信規則的家庭戶,一旦扣至一定分值,被納入失信名單,將面臨多種不利后果。約束作用不僅體現為懲罰失信戶,還在于通過警示來預防違法失信行為,從而增強社會誠信機制的有效性。其三,激勵作用。家庭誠信檔案制度中,按照積分規則獲得一定加分,就可以優先享有某些機會、獲得某些福利,或者直接兌換為經濟利益。通過機會和利益作為外部激勵,可以調動人們遵守村規民約(居民公約)、從事利他行為的積極性,進而服務于基層治理目標。
       
        三、社會誠信機制的運用背景及治理功能
       
        社會誠信機制的運用不是偶然的,而是緣于基層治理需求,是時代背景和治理資源困境下的能動創造。基層社會進入利益和觀念多元化時代,人們的權利和責任觀念發生很大變化,既有的司法、行政、自治、德治等方式各自面臨困難。社會誠信機制可以重組自治、法治、德治等資源,促成“三治融合”,承擔治理功能。
       
        (一)基層治理面對的人和社會
       
        基層治理在具體的時空條件中發生,要面對特定的人和社會,它們是基層治理的內生基礎,是政策執行、事務處理、秩序生產的條件。其中,人的條件,包括人們的道德信仰、法治觀念、生活習慣、知識水平、社會偏好等;社會條件,包括社會結構、社會分層、群體分化、社會流動、社會規則、社會觀念等。目前,基層治理面臨的人和社會條件最顯著的特征是,基層社會的利益和觀念多元化,人們在觀念上重權利、講利益,輕義務、忽視責任,基層治理對此缺乏制衡機制。
       
        21世紀以來,經濟社會發展導致了巨大的分化,這種分化體現在經濟分層、社會利益、文化偏好、觀念意識等各個方面,也體現在東中西部、省域、縣域、村莊(社區)各個層面。其中,最重要的是多元利益格局的形成以及隨之而來的多元思想觀念。這在基層治理場域必然有所體現。基層治理需要面對分化的人和社會,很難要求人們與治理需要完全同步。不同經濟地位、社會階層的人,會對不同的思想觀念表現出親和性,甚至自覺選擇相應的思想觀念。學術界、社會上各種不同的思潮,又為不同階層和群體提供了選擇空間。這些多元的思想觀念,反映了社會階層和群體的多元訴求。由于智能手機和移動互聯網的普及,基層治理面對的大多數社會群體,不僅有條件接觸各種思想觀念,也有能力運用這些思想觀念來表達自身訴求。
       
        在社會利益和思想觀念多元背景下,基層社會出現權利與責任觀念的失衡,不少人強調自己的權利、利益,卻缺乏相應的義務、責任觀念。例如,在防汛抗洪中,黨員干部日夜忙碌,村民卻打牌觀望;干部忙于筑壩抗洪,村民卻寧可坐等水淹也不出力;抗洪干部向群眾討水喝,群眾卻置若罔聞。一些人向基層政府和自治組織要求利益,卻不承擔責任,甚至不講道德,碰到利益一擁而上,遇上責任和義務退避三舍。還有人歪曲權利話語和法治話語來為個人利益辯護,主張權利卻缺乏明確的法律依據,其實質是自私自利、不講公益、缺乏責任觀念。對此,基層政府和自治組織缺乏合法有效的制衡機制。
       
        在此背景下,基層治理需求更加凸顯,包括自上而下的政策執行需求和基層社會的內生秩序需求兩個方面。就政策執行需求而言,其體現在村莊(社區)規劃、流動人口管理、社會治安、環境保護、美麗鄉村建設、工業安全等方面。政策執行日益專業化、多樣化,難度和復雜性增高,需要對基層社會按照現代性特征格式化處理,需要將所有的人按照某種規則納入治理范疇,使之成為治理主體或治理對象。就基層社會的內生秩序需求而言,由于城鎮化發展、社會結構分化、社會流動加劇、市場經濟的滲透,基層社會原有的秩序格局發生變化,內生社會價值和地方性規范的效力日益松弛,基層社會出現一些無序現象,如儀式性人情泛濫、面子競爭無度、公益發展難以協調、社區合作弱化等。治理這些無序現象,基層政府和自治組織必然會與具有特定利益和觀念的人發生“碰撞”,那些片面強調權利和利益、缺乏公益和責任觀念的群眾,就會成為政策執行或秩序維護的障礙和挑戰。
       
        (二)基層治理可用的資源條件
       
        面對上述人和社會條件,基層治理可用的資源總體而言較為缺乏。基層治理可以采取法治、德治、自治等手段,法治手段又可以分為司法與行政兩種。然而,自治、法治、德治的單一手段都存在局限或面臨困難,難以取得良好的治理效果。
       
        第一,司法手段運行成本高,限制了其適用范圍。從理論上說,司法是解決社會問題的最后防線,社會治理中的多數事務都可能交由司法處理。司法權具有中立性、消極性、獨立性和終局性,司法者應居中裁判、不偏不倚;一般不主動干預社會事務,不告不理;不受其他政治權力和社會權力的直接干預和干擾;司法審判的既判力,非經司法程序不得推翻。司法權運行有很高的程序和證據要求,具有相當的專業性,社會主體往往需要借助專業律師才能參與其中。總體而言,司法處理社會事務的成本是相當高的,基層社會事務很難高度依賴司法途徑來處理。一方面,很多社會主體支付不起司法運行的成本,這容易使經濟能力強的社會主體在糾紛中占據優勢,從而導致基層事務處理的非正義性。另一方面,司法系統缺乏足夠的人財物資源。將所有的基層治理事務納入司法處理會耗費巨量資源,超出司法系統的承受能力,使本就拮據的司法資源雪上加霜。例如,由司法來處理村莊修機耕道遇到的障礙,這是難以想象的。
       
        第二,受一些社會事務特性限制,行政手段有其治理局限。行政管理是基層治理中使用最多的治理方式,但也受到一些限制。有些事務不宜納入行政管理的范圍,有些事務通過行政方式處理成本太高。基層治理事務按其性質可以分成三類:一是政策執行類事務,二是社區公共事務,三是家庭或個人“私事”。政策執行類事務可以通過行政方式治理,常常需要村莊和社區協助;社區公共事務往往不能簡單使用行政方式,應主要通過自治方式實現治理;“私事”更不宜簡單通過行政方式處理。雖然“私事”常常具有公共性,例如,“人情風”現象越演越烈,傷害群眾利益,不能完全不加干預,但是從行政管理的角度看,只能倡導,直接管理缺乏法理基礎和法律依據。社區公共事務以及群眾“私事”,如果都通過行政管理方式解決,治理成本將非常高,而且難以收到良好的社會效果。例如,村民結婚大擺宴席,基層政府如果直接行政干預,會引起反感,可能觸發社會穩定事件。總之,行政管理方式有其適用范圍,很難延伸到基層治理的每一個角落。這也是我國實行基層群眾自治制度的主要原因。
       
        第三,受權力和措施的限制,自治和德治手段處于無力狀態。自治是基層群眾直接行使民主權利,依法管理自己的事務,其核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。用自治手段處理基層事務,民主決策容易達成,但由于自治組織缺乏強制執行的權力和措施,多數派的決策有時難以在現實中落地。尤其是在社區公共設施建設中,如果個別人對公共利益不管不顧,堅持要求不切實際的補償,自治組織因為缺乏資源無法滿足,也缺乏權力強制執行,就會導致建設難以推進。正因如此,自治決策可以在形式上達成,但容易在實際中流于形式。從制度上講,自治決策可以通過司法程序來獲得法律效力,但在耗費審判成本后,執行成本同樣很高,因此在實踐中幾乎不會訴諸司法。久而久之,基層群眾因感受不到自治的優勢,加上自治程序耗費時間和精力,就會對民主自治缺乏熱情。德治在基層治理中也面臨類似處境。德治通過道德感化教育人,但同樣缺乏強制力,難以對不講公德、沒有責任感的群眾起到作用。道德倡導如果不輔以有力的強制或制衡措施,最終也會陷入無力狀態。
       
        (三)社會誠信機制的治理功能
       
        司法、行政、自治、德治等單一手段各自面臨困難,基層治理面對只講權利和利益、不講義務和責任的個別群眾,缺乏可用的資源,缺乏有力的制衡措施。群眾可以運用法治話語,主張維權,要求基層干部尊重權利、履行義務。上級黨政組織要求基層干部既要遵循法治,也要遵循黨的政治倫理,以人民為中心,站在群眾的立場上想問題、辦事情,時刻關心群眾的“衣食住行”,解決群眾的困難。相比于群眾可以在各種話語中“游走”,選擇對自己有利的話語,基層干部似乎背上了“枷鎖”,有著各種義務和責任。基層治理的權力、資源與責任并不匹配。
       
        在這種背景下,社會誠信機制的運用,實際上是基層治理重組資源、強化權力的實踐。“治理”意味著權力對社會的作用,權力與資源相聯系,權力的運行離不開資源的投入、集中和損耗,因此,基層治理與其可以調動的“資源”相聯系。資源分為配置性資源和權威性資源,前者是對物體、商品或物質現象產生控制的能力,后者是對人產生控制的各類轉換能力。權力是能動者調動資源建構“方法”以獲得結果的能力,這種結果是行動者直接介入事件過程所帶來的。當前,基層政府和自治組織缺乏足夠的資源和方法來制約缺乏義務和責任意識的群眾。社會誠信機制則提供了一種新的制約方法,在配置性資源缺乏或原有權威性資源無效的情況下,為基層治理提供新的權威性資源。
       
        在基層治理中,配置性資源主要是指基層政府和自治組織所擁有的物質和財政資源,包括集體土地、鄉鎮企業、可支配財源等;權威性資源指支配手段與制度,如綜合治理、“兩工”(義務工和積累工)制度等。在多數地方,基層自治組織缺乏自主收入,大多依賴財政轉移支付維持運行,公益建設高度依賴自上而下的項目投入。土地“三權分置”,法律和政策要求“增人不增地,減人不減地”,村集體難以調整土地承包關系,土地利益結構逐漸剛性化,自治組織很難將土地轉化為解決治理問題的資源和能力。同時,“兩工”制度取消,基層干部不能要求村民出工,不能強制執行自治組織“一事一議”的民主決策,制約手段缺乏。城市社區更是如此,社區自治組織與居民缺乏經濟性關聯,缺乏合法支配居民行為的法律手段。在配置性資源和權威性資源兩個方面,基層政府和自治組織都是缺乏的,基層治理難以高效展開,難以約束忽視義務和責任的行為。
       
        因此,基層政府和自治組織只能實施“綜合治理”,通過各種辦法調動各方面的資源來實現治理目標。基層干部將各種正式與非正式的資源統籌配置、捆綁連帶,通過利益關聯來制約民眾,以完成治理目標。例如,將低保名額與其他治理事務關聯的“治理保”現象。再如,針對治理事務中不配合的群眾,尋找其輕微違法行為,以懲罰來倒逼當事人配合。這些聚集治理資源的方法,并不符合法治精神,卻常常可以維持有效治理。
       
        正是在這種處境下,社會誠信機制登上基層治理的舞臺。它最重要的功能就是通過自治的方式,重建了基層治理的連帶機制,為基層政府和自治組織帶來權威性資源,使其可以制約缺乏公益和責任觀念的群眾。維持社會誠信機制運行,只需要基層政府和自治組織投入不多的物質性資源。社會誠信機制通過村莊(社區)自治程序擬制出連帶機制,是一種基層治理的創新。事實上,在各地家庭誠信檔案的“積分制”實踐中,分值賦予都與具體治理事務的重要程度密切相關。積分制將人們在日常生活和社會治理事務中的行為進行量化,根據分值來區分“守法誠信戶”和“違法失信戶”,進而影響家庭成員的社會聲譽、社區福利、發展機會等。這樣,社會誠信機制就可以約束自治、法治、德治予以否定評價的行為,通過自治運行來保障法治和德治,從而重組自治、法治、德治資源,在基層治理中促成“三治融合”。
       
        四、社會誠信機制與法治的張力
       
        社會誠信機制賦予基層政府和自治組織新的有力治理手段,取得了顯著成效。然而,有效性不等于合法性。社會誠信機制在運行中的一些做法,與法治精神可能存在張力,不一定符合法治社會的要求。家庭連帶責任機制有侵犯個人基本權利的風險,治理有效性容易讓基層政府和自治組織忽視遵循法治原則的重要性。基層治理運用社會誠信機制,應當彌合這些張力,既滿足治理需求,又助力法治社會建設。
       
        (一)家庭連帶責任與個人基本權利
       
        基層治理運用社會誠信機制的制度設計,以家庭“戶”作為基本信用單位,對所有家庭成員的社會誠信狀況進行記錄,以村莊(社區)為基礎,在縣市范圍內組織實施。“戶”作為基本信用單位,意味著一人失信,家庭戶就被列入失信名單,所有家庭成員同時承擔不利后果。這是一種家庭成員連帶責任機制。現代法治強調責任自負原則,家庭成員連帶責任機制是否違反責任自負原則,違反現代法治精神呢?
       
        中國有著以“戶”作為社會基本單位的深厚傳統。古代,以血緣關系為基礎的家戶是社會的基本組織單位,是社會的“細胞”,在經濟生產方式上形成了數千年的家戶經營傳統。雖然家戶作為最基本的社會組織單位,在世界各地幾乎相同,有其普遍的人性基礎,但在中國,家戶成為較為穩定的基本經營組織。在傳統社會,社會信用系統建立在家庭信用的基礎上,家庭是經濟活動的主體。在現代社會,基層社會的很多經濟活動仍以家庭的名義進行,以家庭的財產對外承擔義務和責任,如個體工商戶的經營。改革開放后,在土地集體所有制基礎上實行的農村家庭聯產承包責任制,就是“包產到戶,家庭經營”,承包經營的主體是農戶家庭。在經濟活動中,有些信用記錄是因家庭戶共同經濟活動產生的,其信用后果當然由家庭戶來共同承擔。例如,農村信用社發放小額貸款,針對農戶進行信用評定和核定,主要依據農戶基本情況(身份、住所、職業、收入等)、資產負債狀況、生產經營狀況、信譽程度等指標,而不僅僅根據個人相關情況。
       
        以“戶”為主體承包作為生產資料的土地,會強化“戶”作為經濟活動的基本單位,進一步強化它作為社會治理和社會活動的基本單位。“低保戶”的認定,以家庭的住房和收入標準作為基本依據,低于一定標準的家庭才可以納入。在實踐中,相關的家庭收入標準甚至延伸到有贍養義務的子女,盡管他們已經“獨立門戶”。“五保戶”也是以“戶”為單位,即使“五保戶”往往只是鰥寡孤獨的個人。農村人情交往都以“戶”為單位進行;征地、占地也以“戶”為工作對象,戶的利益和意見往往被視為一致;農村環境治理,無論是“家庭作坊”污染,還是村容村貌整治,都會將家庭戶視作共同行為的主體。在此背景下,社會誠信機制以家庭戶作為基本信用單位,對所有家庭成員的社會誠信狀況進行記錄,由其共同承擔誠信激勵或失信懲罰,就有相當的合理性。
       
        然而,如果社會誠信機制的連帶后果牽涉家庭成員的基本權利,其合法性就需要推敲。它可能構成一種不當關聯,違反“不當聯結禁止”的公法原則。盡管作為連帶責任依據的《家庭誠信文明管理辦法》,是經過村莊或社區的自治程序,甚至在基層政府指導下制定的,然而,以社會誠信機制限制個人基本權利,還是不具有合法性。有的基層自治組織規定,對違法失信戶一律不開具除身份證明之外的其他證明,這使相關家庭成員可能喪失公務員招錄、企事業招聘、征兵升學方面的機會。在宜都調研時,傳聞鄰縣有兩個頗具“威懾力”的案例,都是因父親的行為導致家庭被納入違法失信戶名單,致使子女報考公務員、空乘時無法通過“政審”,最終未被錄用。如果這些案例屬實,就相當于剝奪了當事人平等就業的權利。剝奪個人基本權利的自治規則,其合法性存在疑問。自治規則應當具有合法性,獲得國家法律的認可。
       
        社會誠信機制中的家庭連帶責任,可能反映在政審考察、資格審核、執照審核、政策扶持、發展機會等多方面,涉及入黨、入學、就業、從政、扶貧、經營等具體事務。如果處理不當,就有可能因“不當聯結”而侵犯個人基本權利,可能涉及名譽權、隱私權、個人信息權等人格權利,也可能涉及勞動權、獲得物質幫助權、受教育權、文化活動自由等經濟權利或文化權利。連帶責任的歸結,是否屬于合理關聯,需要從事務的性質和責任的輕重去細加判斷。如果因某家庭是違法失信戶,就拒絕為其家庭成員開具必要證明,這缺乏合法性,很容易侵犯個人基本權利。因此,涉及家庭成員的連帶責任,更為合適的做法也許是,如實向相關單位報送違法失信戶的家庭信用情況,而并不直接決定相關責任。如此處理足以引起人們的重視,父母為子女的前途著想,幾乎不會去冒風險。這樣,既可以保持社會誠信機制的威懾力,也不至于直接侵害個人基本權利。
       
        “失信信息當然會對信息主體的福利帶來一定的影響,至于其影響究竟有多大,關鍵在于運用者如何判斷。”誠信信息應當只是相關機構進行判斷的參考信息,可能因此產生的重大不利后果應當關聯相應的法律制度,需要援引法律、政策或其他正式制度作為施加不利后果的依據。基層政府和自治組織應當只是收集信息,根據需要存儲,以便社會查詢和應用,或根據制度提供給需要的社會主體,不宜直接作出對當事人有重大不利影響的決策。至于失信信息的影響力,則交由相關機構根據相應事務進行權衡。
       
        (二)治理有效性與遵循法治原則
       
        基層治理事務有政策執行類事務、社區公共事務、家庭或個人“私事”三類。政策執行類事務是自上而下的要求,是必須完成的任務。社區公共事務則源自內生秩序需求,如果處理好,社區環境、鄉風文明就可以提高,社區發展的基礎就可以夯實。“私事”因有社會影響和文化公共性,也逐漸成為基層治理事務。在治理需求下,這些事務不斷被納入社會誠信評價范圍,以社會誠信機制為基層治理手段的趨勢日益加強。
       
        例如,在湖北五峰土家族自治縣,社會誠信機制最早用于“剎人情風”,勸阻群眾紅白事大操大辦,推進鄉風文明。后來,縣政府基于治理需要將其他一些事務納入社會誠信機制評價范圍。縣政府認為老年人贍養問題需要治理,就下發《關于開展敦促贍養人將被贍養人接入安全住房共同生活的通告》,將不履行贍養義務的行為記入家庭誠信檔案,敦促保障老年人權益。縣政府決定創建文明城市,便將家庭誠信檔案與環境整治相結合,開展“文明鄉村,潔凈家園”創評活動,每季度組織由村干部、村民小組長、保潔員組成的工作專班,檢查農戶家庭生活衛生和垃圾處理情況,并在考核評分、召開村民代表會議審議、公示等環節后,排出“紅黑榜”:對“紅榜”農戶授予“潔凈家庭”榮譽稱號,給予一定物資獎勵;將“黑榜”農戶納入違法失信戶,使之承擔相應不利后果。后來,由于扶貧搬遷工作的需要,又把家庭誠信檔案與該工作相關聯,將住新房、不拆舊房的,子女住新房、老人住危房的,申請搬遷、房屋建成后又不入住的幾類搬遷戶等列入失信戶名單,以“黑榜”公開曝光。
       
        社會誠信機制的約束范圍逐漸擴展到社會治安處罰、公益事業、移風易俗、鄰里關系、家庭關系、環境衛生、文明行為等方面,幾乎涵蓋所有基層治理事務。但是,有的地方基層治理越來越依賴社會誠信機制,碰到難辦問題,就用社會誠信機制關聯處理,導致社會誠信機制被濫用。例如,某地社會信用管理制度規定:平安“三率”實地測評或電話測評中,填寫或回答不安全、不滿意的,每次扣1分。這是一種濫權行為,實際是借助社會誠信機制來實現政府在績效考評中獲優的愿望,規避工作中可能存在的問題,從而使上級政府的績效考評目標落空。再如,一些地方將上訪行為列入社會誠信負面清單,只要存在上訪行為就會扣分。這樣不加區分地對所有上訪行為作負面評價,一方面有剝奪群眾信訪權利的嫌疑,另一方面有濫用權力規避監督的嫌疑。在一些村莊的誠信積分規則中,甚至“拒不支持村組干部工作”也會導致減分。這種積分規則過于抽象寬泛,幾乎將基層治理需求直接置于社會誠信機制之中,在實際操作時可能導致隨意施加不利后果。
       
        若基層政府和自治組織為了完成治理任務,對個人的合法行為作出負面評價并用于表征社會誠信,就在信息與社會誠信之間進行了不夠謹慎的關聯,可能違反“不當聯結禁止”的公法原則。這些做法將繁重的治理任務,簡單轉移給社會誠信機制承擔,本質上是“懶政”。很多日常生活和社會治理方面的行為,本可交由道德或社會規范去調整,但在日漸陌生化的社會,這些道德和社會規范難以自發執行,此時基層政府和自治組織將它們納入執行范疇,往往具有合理性乃至正當性。然而,如果基層政府和自治組織“公權私用”,借社會誠信機制服務于組織體自身的利益,則沖淡了上述合理性。
       
        隨著經濟發展和城鎮化進程加快,各種認證成為每個人向外發展的必經程序。基層社會本來具有模糊性,但國家政權建設的需求及市場經濟的信任機制要求各種認證,村莊或社區因此需要承擔起信息識別和傳遞的責任。人們可以在經濟上脫離所在的社區,卻需要社區進行最基礎的認證,上學、參軍、就業、異地居住、享受國家福利、辦理執照、貸款等,都需要來自社區的證明。人們不一定依賴當地的經濟發展和社會福利,卻帶來了相當多的基層治理事務。這些向外的人和事務,與在地的人和事務在基層治理中被社會誠信機制關聯起來,基層治理的特定職責與基層群眾的義務也被關聯起來,基層政府或自治組織以其自身應當履行的職責作為條件,要求人們履行在其他治理事務中的義務。這在基層治理中取得了明顯成效,很多人正是在這種威懾下對待自己的義務和責任。但是,這對權利行使施加了條件,本該享有的權利被設置了附屬性義務,而原屬于基層政府和自治組織的職責,被化約為創新的治理工具,用于約束人們的行為。
       
        總的來說,基層治理運用社會誠信機制,實質上創設了新的治理工具,是回應基層治理需求的產物,同時潛藏著違背法治精神的風險。一方面,面對政策執行、事務處理、秩序生產等多方面的治理需求,既有的自治、法治、德治方式各自面臨困難,社會誠信機制可以促成“三治融合”,成為有效的治理工具。另一方面,社會誠信機制的運用,自始便有工具屬性,不加限制容易被基層政府或自治組織的“私利”綁架,從而可能違背法治精神,遭到違法運用。在實踐中,社會誠信機制主要由基層政府和自治組織設計并推行,公共權力全面介入其中,相應的合法性審查未必充分,社會誠信的范疇可能被隨意泛化。因此,社會誠信機制的運行,在關注治理有效性的同時,需要特別強調遵循法治原則,尤其需要防止社會誠信被泛化。這要求治理事務與社會誠信的關聯應當具有合法性,區分不同的范圍和層次,并有相應的法律、政策、自治規則層面的依據。
       
        五、社會誠信及法治社會的未來
       
        基層治理運用社會誠信機制,是面向實踐需求的能動作為。當基層社會進入利益多元化時代,人們的權利和責任觀念發生很大變化,過去的管理方式在很多事務中不再適合,基層治理缺乏可用的資源。群眾表達利益訴求,可以運用權利本位的法治話語,也可以運用以人民為中心的政治話語,基層政府和自治組織卻難以制約無視義務和責任的群眾。社會誠信機制將基層治理事務納入評價范圍,對自治、法治、德治所提倡或反對的行為進行社會誠信評價,對違法失信行為施加相應的不利后果,從而重組自治、法治、德治等各種資源,促成“三治融合”的基層治理。
       
        基層治理運用社會誠信機制的創新,也為社會誠信建設開辟了新天地。一方面,它突破了信用通常適用的經濟領域,使社會信用體系不局限于經濟交易、金融活動、市場消費,不僅是市場信用風險的管理體系,而且嵌入日常生活和社會治理事務,著力于社會誠信建設,契合我國經濟與社會民生高度互嵌的現實國情。另一方面,它突破了社會誠信建設聚焦于重點行業和領域、落腳于重點人群職業信用建設的慣性,進入基層最廣泛人群的日常生活和社會治理,將中國人口的大多數切實納入社會誠信體系。這兩個方面分別拓展了社會信用的適用領域和對象,為社會誠信建設在法治社會建設中發揮更大作用奠定了基礎。
       
        新時代,社會管理已經向社會治理轉變。社會管理模式依賴簡單直接的行政管理,管理者與被管理者的關系更多的是一種指令與執行的關系,市場和社會在其中相對缺位。現代社會治理則具有管理、服務、合作多重職能,在社會系統的各個組成部分、社會生活的不同領域、社會發展的各個環節,進行組織、協調、指導、規范、監督。社會治理需要發掘、培育社會機制,發揮社會機制的基礎性作用,揚棄政府統管包攬的管理模式。因此,我國提出建設黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,強調多元主體合作共治,黨委政府發揮領導和主導作用,公眾參與必不可少,眾人的事情由眾人商量,社會力量發揮協同作用,群眾自治組織、社團、行業組織、企業等各有具體作用。伴隨社會管理邁向社會治理,必然出現治理主體多元化、治理工具多樣化的趨勢,社會事務越來越傾向于由多元主體通過社會機制解決,政府也不斷助推社會力量和社會機制介入。社會誠信機制就是在這種背景下登上基層治理的舞臺,它既是多元主體協同治理的中介,也是治理主體聚集權威性資源的工具。
       
        未來社會必然是法治社會。法治社會的核心內涵是,公權力運作系統之外的社會生活的法治化。法治社會要求把社會生活的基本方面納入法治的調整范圍,發揮法治的引領和保障作用,在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為,運用法治思維處理各種社會事務,依靠法治方式解決各種社會矛盾和問題。然而,法治社會并不意味著所有社會事務都必須通過法律程序來處理,而是說社會治理必須遵循法治精神和法治原則,運用法治思維和法治方式。因此,法治社會建設堅持自治、法治、德治相結合,法律規范、社會規范、道德規范共同作用,以自治維護法治、以道德滋養法治精神。“發揮市民公約、鄉規民約等基層規范在社會治理中的作用,培育社區居民遵守法律、依法辦事的意識和習慣,使大家都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”“既重視發揮法律的規范作用,又重視發揮道德的教化作用,實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”
       
        社會誠信機制能成為自治、法治、德治相結合的重要抓手和平臺,因此必將成為法治社會重要的治理工具。它通過聲譽機制實現社會治理,強調市場機制和社會機制的作用。社會治理由此轉向“更少規制、更多聲譽”的形態:不同領域中的各種聲譽機制發揮作用,而政府的職能將被重新定位,它從直接管理中退出,著眼于提高各個領域的信息透明度,著力于信息的收集和公開,支持聲譽機制發揮作用。社會誠信機制可以減輕行政和司法的運行成本,因為“公開羞辱”的方式改變了“軟法工具”的特征,施加“聲譽”風險可以改變相應主體的行為,起到市場懲戒和社會懲戒的效果,這所耗費的成本顯然低于要達到相同效果的司法或行政成本。社會誠信機制還可以鼓勵社會成員達到更高的道德水平。傳統的司法和行政手段最多強制社會成員達到法律底線,而社會誠信機制可以鼓勵超出法律的道德行為。
       
        基層治理運用社會誠信機制已經取得了明顯成效。基層政府和自治組織建立誠信檔案,對誠信信息進行記錄歸集、共享備查,并據此實施分類評價和關聯獎懲,確保基層治理的有效性。但是,社會誠信機制運用與法治社會之間存在張力,此點遭到詬病。有學者強調信用工具應當遵守合法性的約束,在公法原則的約束下,依法限定公共信用信息范圍,注重信用指標體系設計的合理性與合法性,尊重和保障公民信息權利,注重信用情況與獎懲措施之間的合理聯結和成比例性,建立信用信息有效期制度和信用修復機制。還有學者認為,需要對社會信用體系建設重新進行政策定位,合理規范失信懲戒的設定權,要求社會信用規范的制定符合法的一般原則,并確保社會信用規范制定或實施的審查與救濟的可得性。這些認識都有一定道理,不過似乎還局限在行政法視野中。基層治理運用社會誠信機制,看起來是治理權力對社會的介入,但從發展的視角看,更多的是現代法治的邏輯延伸,其本質是運用新的治理技術和思路回應社會治理領域的頑疾,特別是“有法不依”“執法不嚴”“違法不究”問題及其背后的執法能力不足問題。這些問題的解決構成中國法治社會建設的當然內容,基層治理不能不面對。
       
        社會誠信機制促成“三治融合”,促使我們在更廣闊的視野中思考社會信用體系。信用本來就是存在于日常生活、經濟交往、社會治理等各個領域的概念,將違約行為、違法行為、違反自治規范行為、違反特定道德的行為統一稱為“違法失信”,在理論上具有自洽性,在地方政策甚至地方立法上已經成為廣泛現實,也為諸多中央文件所肯定。與西方國家不同,我國現階段社會誠信和交易信用問題都較為凸顯,兩者還互相影響、互相轉化;在有些領域,違法現象、違約現象、違反公共道德現象比較突出,這些失信現象已超出交易信用風險范疇,涉及日常生活、社會治理、政務誠信和司法公信等領域。我國不宜將社會信用簡單等同于金融征信。比如,有人屢次違法,違反社會公德,違反自治規范,但在經濟交易和金融領域,借貸還款及時,信用記錄良好,如果他的信用評價仍然是“良好”,那么這樣的情形是不合理的。因為守法是守信的底線要求。也很難相信,一個經常違反法律或自治規范的人,會是市場經濟中誠信的人。因此,社會信用建設不宜拘泥于西方經驗,而應定位于囊括社會誠信的更為廣泛的社會信用體系。
       
        中國的社會信用體系建設具有足夠的包容性和彈性,回應了現實的治理需求,是獨具特色的實踐,對此應有制度自信,予以客觀認識。當下中國社會誠信水平偏低,誠實守信的社會氛圍尚未形成,“違法過剩”現象較為突出。具體而言,生產安全事故并不少見,食品藥品安全保障不足,商業詐騙頻繁出現,偷稅漏稅司空見慣,學術不端現象時有發生。因此,有必要構建著眼于經濟和社會發展全面治理的社會信用體系,讓違法失信處處難行、守法誠信處處受益,從而敦促全社會樹立誠信意識,讓社會誠信建設進入良性循環,并服務于法治社會建設。當然,也需要避免“信用是個筐,什么都往里裝”的“泛信用化”現象,必須追問并解決“什么往里裝”“如何裝”的問題,從而防止濫用失信懲戒措施的傾向。在此基礎上,應該從現代法治精神和法治社會形態出發,充分認識自治、法治、德治之間的關系;對違法失信行為的懲戒并不都由社會信用法,甚至并不都由法律直接調整,而可以由社會自治規范、道德規范、政策規范來調整。
       
        基于此,未來我國應當建立立體的社會誠信體系,建立多維度、多層次的社會征信系統。所有不侵犯個人權利的信息都可以記載,這些信息在不同層次和范圍內服務于不同的目的,關聯不同的不利后果。有些信息在村莊或社區層面公開,在自治或社會道德維度上承擔失信的不利后果;有些信息在縣域或市域范圍內公開,在某級政府政策維度上承擔失信責任;有些信息在全國范圍內公開,在法律法規層面承擔違法失信責任。在多維度、多層次的征信系統記錄的失信行為中,只有一部分會成為法律上的失信行為,載入失信記錄;載入失信記錄的行為,還應有相應的法律法規依據才承擔失信懲戒責任。無疑,系統完備的制度建設面臨挑戰。因為道德和社會規范是零散的,法律規范雖然相對系統,但總體上仍然難以與社會誠信機制的運行對接,失信懲戒責任需要再次建構。同時,制度設計者的經驗積累還不夠,認識無法一次到位,技術能力也還不成熟。雖然商務誠信建設方面有成熟完備的模型和方案,但社會誠信的復雜性遠遠超過商務誠信,難以簡單借鑒。只有社會誠信機制在實踐中發揮功效,相應的規范理論才會進一步發展。
       
        社會誠信機制的背后是法治社會的邏輯:自治、法治、德治相結合,社會規范、道德規范、政策規范、法律規范共同作用。這些規范有著不同的分工。社會信用法規定失信懲戒的法治原則,將失信懲戒的具體適用指向其他法律法規,并規定自治、法治、德治的結合原則,以及社會規范、道德規范、政策規范、法律規范各自作用的空間。其他法律法規、政策規范、社會規范、道德規范則在各自范圍內規定失信應當承擔的不利后果。當然,這些規范的內容應當接受合法性審查。由于社會誠信體系建設正在進行中,與之相關的法治社會建設也在推進,尚不成熟,而且基層社會治理與時俱進、不斷更新,因此,建設完善、規范的社會誠信體系將是一個長期而充滿挑戰的過程。

      【作者簡介】
      陳柏峰,中南財經政法大學法學院、國家治理學院教授。

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