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    大灣區建設應重視法治的創新
    2022/6/2 8:12:46  點擊率[549]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】司法制度
      【出處】本網首發
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】討論大灣區的法治對建設大灣區有很強的指導性。國際人才、資本、貨幣與信息流都取決于法制的安排與法治的建設。這是跨境投資、立業、持有和處置資產的信心來源。大灣區的建設應有別于過去的改革開放實踐,在根本性的問題上有所發現,有所發明,有所創造,有所前進。
      【中文關鍵字】大灣區;法治創新;質量法治
      【全文】

        2016年3月,國家發改委將 “推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平臺建設” 列入國家“十三五”規劃,強調要“攜手港澳共同打造粵港澳大灣區,建設世界級城市群”。2017年7月1日,粵港澳三地正式簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》,為粵港澳大灣區確定了發展方向和目標。2017年10月,黨的十九大報告進一步指出,要支持香港、澳門融入國家發展大局,以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點,全面推進內地同香港、澳門互利合作,制定完善便于香港、澳門居民在內地發展的政策措施。可以看出,粵港澳大灣區建設已經從我國的區域經濟合作層面上升到全方位的國家戰略層面,并有望成為我國新的經濟增長極。這對于推進和落實“一帶一路”倡議,及“一國兩制”國策等都具有重要的戰略意義。
       
        橫向對比紐約灣區、加州灣區、東京灣區等其他灣區,粵港澳大灣區在面積、人口、GDP規模上具有相對優勢,人均GDP、產業結構、創新實力等處于發展過程中,有較大提升空間。近年來,紐約、舊金山灣區經濟增速基本穩定在低速水平。雖然粵港澳大灣區總體經濟增速近年來有所回調,但依然保持在7%以上,2016年經濟增速分別是紐約灣區、東京灣區、舊金山灣區的2.26倍、2.19倍和2.93倍。如果深化改革、擴大開放的舉措得當,粵港澳大灣區的發展潛力將非常巨大。
       
        當然,在與世界其他灣區對標的同時,也應當看到我們的大灣區存在諸多差異,決不能簡單對比。其中一個最大的區別即是法治領域的差異。由于其他灣區均是單一法系,而大灣區則是三個不同法律管轄區的交融,包括內地的社會主義法系、香港地區的英美法系以及澳門地區的大陸法系,這便意味著大灣區經濟一體化的深度融合會面臨獨特挑戰,因為大灣區法治的系統性建設更為復雜。
       
        討論大灣區的法治對建設大灣區有很強的指導性。國際人才、資本、貨幣與信息流都取決于法制的安排與法治的建設。這是跨境投資、立業、持有和處置資產的信心來源。大灣區的建設應有別于過去的改革開放實踐,在根本性的問題上有所發現,有所發明,有所創造,有所前進。具體而言,可以從以下幾個方面來考慮和把握。
       
        一、加強公法領域合作
       
        廣東、香港及澳門在公法領域的立法自成體系,包括刑事方面的法律及行政管理、社會管理方面的立法,因歷史背景、法律淵源、政治體制及社會及經濟發展階段的不同,三地立法各有差異。在憲法、特區基本法的指引以及“一國兩制”的指導思想下,三地立法、司法應當兼容并包、求同存異。這個“同”就是我國憲法、一國主權,是建設粵港澳大灣區的法治主線。
       
        從立法層面看,大灣區的立法權歸屬于全國人民代表大會,在充分尊重憲法及特區基本法的前提下,能夠實現立法權宏觀上的統一。因此,當三地在具體法律法規制定上可能存在明顯不一致時,能夠通過統一的立法權作出必要的解釋或修正,但鑒于三地政治體制的區別,不宜進行嚴格的統一立法。
       
        同時,我國內地初步構建完成社會主義法治體系,正在完備各級法律法規。而香港、澳門地區由于歷史原因已經具備了成熟的法治模式和法律體系。因此,大灣區的立法工作應當聚焦于進一步完善解決區際法律沖突的機制。
       
        從司法層面看,三地應當相互尊重、加強協作。在刑事領域應通過國際刑警組織或三地警方的跨境執法合作進行,尊重各自的刑事立法政策,劃定罪與非罪的界限,明確刑法的地域管轄范圍,不能越界;在行政及社會管理執法領域的合作可以在三地相關執法部門的協作下有序開展;在民事、商事活動方面的法律適用,尤其是經濟、金融領域,要更多地尊重商事主體的意思自治,即尊重他們的自主選擇及商業實踐。
       
        此外,在政府層面,應當利用法規、規章制定的相對靈活性,彌補在法律框架下的不足,保障三地對一些具體問題的協同。比如,內地與港澳金融業監管領域已經簽署的多項備忘錄,在市場準入、持續監管、信息交換等方面達成了多項共識,促進了三地金融業的跨域協同發展。這一案例可以作為今后三地協同的良好示范。
       
        二、法治創新
       
        對于新問題需要采用新思路、新辦法。構建大灣區的法治制度也需要根據大灣區的新情況進行創新。
       
        1.在商業、經濟及金融活動方面的法律適用應大膽革新
       
        從法系上來說,目前其他國家普遍采用的大陸法系和英美法系,可以說是各有千秋。大陸法系具有穩定性和可預測性,英美法系更為靈活。近年來,兩大法系相互借鑒的情形越來越多,顯現出融合的趨勢。因此,就法系本身而言并不存在東風壓倒西風或是西風壓倒東風的情況。在大灣區商業、經濟及金融活動方面的法律適用,應當尊重商事主體的自主選擇與商業實踐。我國在立法初期主要參考了德國、日本以及其他一些國家和地區的立法經驗,在法治架構及審判實踐方面均更接近大陸法系。但在《合同法》、《公司法》等基本法律制定過程中,也大量吸收英美法系的優秀經驗。因此,我國法律體系本身具備了一部分法律融合的基因。
       
        在傳統的商事領域,借鑒了英美法慣例及《聯合國國際貨物銷售公約CISG》的主要條款而制定的《合同法》及其配套的司法解釋,在過去的20年大大地促進了中國內地的商事交易,顯示出了頑強的生命力,再次驗證了其立法時的前瞻性及普適性,完全可以成為跨境交易的準據法。當然,目前的很多合同,也有直接適用CISG的,中國的法院和仲裁機構也完全接受,并依據該公約直接進行裁判。香港的《貨物售賣條例》及《澳門民法典》在跨境交易中為締約方引用的情形比較少見,而英國法和紐約州法卻較為盛行,成為現階段被全球廣泛適用的法律規范,大灣區的跨境交易也不例外。
       
        在跨境金融交易當中,傳統上英美法是交易當中主要適用的法律。幾乎所有的國際金融中心,包括迪拜和歐洲大陸以及哈薩克斯坦的跨境金融創新沙箱試驗區,都采用英美法。因為金融和大宗商品交易包括衍生品交易,其主體普遍選擇國際掉期及衍生品協會ISDA主協議,及衍生品交易的合同范本。這些不是適用英國法就是紐約州法(當然也不排除在個別情況下適用其他法律,這取決于法律對衍生產品交易中一些特殊制度如終止凈額結算的支持與否)。
       
        在解決爭端中,判例豐富及英美法本身的靈活性和與時俱進也回答了為何其具有廣泛的適用性,這更適合創新型社會的建設需要。但依照目前大灣區的法院系統,如果在合同中約定適用英美法、由內地法院管轄,而內地法官大多數沒有英美留學經歷及香港法官的普通法訓練,經常會以法律查明不便為由變相拒絕適用。這會導致合同雙方當事人的意思自治落空。最高人民法院已經認識到了這一問題,決定在深圳設立國際商事法庭,為“一帶一路”及大灣區的跨境爭議解決服務,不排除會向全球招募法官和組建專家顧問組織等形式來進行相關的完善工作,正如中國銀監會成立初期就向全球招募監管者和正式組建國際專家咨詢委員會一樣。屆時,國際商事法庭的法官可以完全自如地適用香港法及英美法審理跨境糾紛。
       
        2. 構建適當的“監管沙箱”
       
        “監管沙箱”是指,金融監管部門為金融科技企業開辟一個“安全空間”,使其能夠在“安全空間”內對存疑的創新產品、服務和商業模式等進行測試,避免立即引起常規的監管后果。自2015年11月英國FCA首次提出“監管沙箱”的概念以來,這種創新監管模式已經被不少國家和地區接受并移植,其中就包括香港地區。2016年9月,香港金融管理局(Hong Kong Monetary Authority,HKMA)對外發布了《金融科技監管沙箱》(Fintech Supervisory Sandbox,FSS),對FSS的目標和運行原則做了簡要介紹,并正式開展沙箱測試。2017年9月,香港證監會(Securities and Futures Commission, SFC)、保監局 (Insurance Authority, IA)同時發布了各自監管范圍內的沙箱制度。
       
        從香港地區的實踐看來,“監管沙箱”的范圍已經涵蓋了金融、證券、保險等領域,構建了一套應對創新的監管機制。這種機制打破了以往傳統金融監管制度的束縛,擴大了監管的外延,并不局限于風險控制,而是通過劃定“安全空間”并輔之以相應政策引導,為金融創新排除不必要的監管障礙。這有利于創新企業與金融監管部門的充分溝通,由以往的單項監管轉變為雙向互動,增強監管環境的可預測性,符合當今監管的發展趨勢。因此,在大灣區的建設過程中,我們可以參考香港的經驗,建立適當的“監管沙箱”體系,保證監管有效性的同時堅決一貫的鼓勵創新企業激發自身活力,做好法治創新。
       
        3.加強建設國際仲裁
       
        前文已經討論了大灣區包含了三個不同的法域,存在不同的法院體系,增加了通過法院系統解決爭議的難度。尋求以一種各方都能接受的爭議解決機制非常必要。
       
        在法院系統之外獨立的爭議解決系統是商事仲裁。仲裁庭的仲裁員可以來自不同的法域、不同背景、不同國籍,仲裁適用的法律以可以根據商事主體的選擇而變化。這讓仲裁制度符合跨區域爭議解決的需求,為各國法律實踐普遍適用。
       
        近年來,內地仲裁界和香港國際仲裁中心的交流日益深入,運用廣泛。香港律政司司長鄭諾驊女士就是前任香港國際仲裁中心主席。深圳國際仲裁院理事及仲裁員三分之一都來自境外,遍布49個國家和地區。南沙的國際仲裁中心承認臨時仲裁,優先適用境外法和聯合國貿易法委員會的規則。這些成就值得慶賀。有理由相信,大灣區更深更廣的仲裁融合、對外開放,以及執行力度的提高,將使大灣區有可能繼倫敦、紐約、巴黎之外成為國際爭議解決的又一中心。
       
        三、質量法治
       
        1. 建設質量司法和質量執法社會
       
        建設質量中國離不開質量法治。高質量的司法體系首先來自于它的獨立性、透明度、決策的一致性和公平正義的可及性。實踐中,我國內地的司法體系也正朝著這個方向不斷努力。在法院系統,輿論監督、公開審判、判決上網、法官考核、立案登記制等制度已經全面落實,司法效果也穩步提升。在大灣區的質量法治建設過程中,我們要充分考慮不同制度下對高質量司法體系的認知區別,在推廣內地優秀經驗的同時,吸收港澳地區的長處,力求將大灣區司法體系打造成融合的典范。
       
        高質量的司法體系其次來自于它對商事合同條款的高效執行。目前,內地與香港、澳門已經簽署了一系列司法協助的條約,包括《關于內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》、《關于內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》、《關于內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》等。可以說,三地已從司法協助層面基本保障了對商事合同條款的執行。大灣區的法治如果能在執行程序上作出適當簡化,縮短執行時間,則將使區內的執行效率得到進一步提升。
       
        同時,法治精神的深度也是質量司法體系的另一個標桿。法治精神包括人人知法、尊法和守法,也包括對行政專斷決定進行司法審查的有效性。普通法中的補救精神即是一個讓行政部門服從法律的例子。具體而言,相對人能夠向法院申請人身與財產的保護令,以此作為對行政部門任意拘禁、隨意查封、接管的救濟路徑。另外,對專業性很強又很復雜的各種商業許可的司法審查,糾正行政部門可能發生的專斷決定,都是涉及到市場經濟健康發展的重大事項,能否做好,確是維系市場信心的問題。
       
        2. 質量法治社會離不開社會風險的影響
       
        全球化的今天,社會和外部環境是復雜的,對風險的準確預判十分重要。尤其是民族主義和民粹主義盛行的今天,國際環境瞬息萬變,伴之以經濟和社會的各種風險,都會明顯影響市場信心,對質量法治的建設產生干擾,進而影響資金、人才的流向。我們必須清醒地知己知彼,減少誤判,提高前瞻性,維護好全面建設法治社會的大環境,確保大灣區行穩致遠。
       
        四、對大灣區的法治建議
       
        大灣區的法治建設是一項復雜的工程,這在世界上沒有先例,我們只有以“一國兩制”的指導思想為核心,在中央政府的帶領下,逐步探索出一條適合我國國情的道路。以下一些思考及建議,可供分享。
       
        1. 未來大灣區的法治建設可自上而下地對立法及執行中的建設和這個領域的深化改革、擴大開放進行統籌規劃。大灣區內不同體制共存,民眾意識形態也不盡相同,因此必須從國家層面進行作統籌規劃。而深化改革、擴大開放也需要中央政府的指引和授權。
       
        2.積極使用大灣區三方力量來加強相關的有針對性的培訓。大灣區順利進行法治建設的關鍵還是在人才,只有具備了足夠數量的監管、法律專業人才,才能支撐起健全的機制。令人欣喜的是,無論是內地還是港澳,關于區際法律的研究從未停止。我們完全可以積極利用現有資源,包括位于香港的亞洲國際法律研究院及內地的相關機構等,為大灣區的專業人才進行針對性培訓,使之能夠滿足區內的要求。
       
        3.除了培養新的適應性人才,現有的人力資源也是巨大的財富。因此,可以邀請近十年來香港、澳門退休的、能流利使用普通話的法官到灣區廣東一側的法庭擔任法官/法官助理/陪審員。內地的法官由于對港澳的司法體系及交易習慣不是十分了解,在審判過程中往往會遇到一些困難。引入港澳地區合適的離休法官,補充到內地的審判人員隊伍中來,不但能夠幫助法庭應對跨區域的案件,更能將不同的經驗帶入內地,幫助內地法官快速成長,加速大灣區法治的融合。
       
        4.除了國內人才,國外司法人才也同樣應受重視。大灣區可以邀請其他國際司法人才(含仲裁專家)組成智庫或咨詢小組參與具體問題的討論。大灣區要建設成為世界級的灣區,國外優秀人才的參與必不可少。香港和澳門根植于英美法系和大陸法系,依托了眾多國家的寶貴經驗。在處理大灣區具體法律事項時,參考這些國家的既有做法和專家經驗,無疑能夠提供積極的幫助。
       
        五、結語
       
        我們應當看到,喜訊正不斷傳來。2018年6月29日,最高人民法院分別在深圳、西安掛牌成立第一、第二國際商事法庭。2018年7月1日,《最高人民法院關于設立國際商事法庭若干問題的規定》正式施行。國際商事法庭的設立,為國際、區際合作提供了高效司法服務和保障,對于化解國際商事糾紛,營造穩定、公平、透明、可預期的法治環境具有重大影響。大灣區可以充分利用這一便利,推進法治建設進程。
       
        只要我們與時俱進,我們的工作一定會不同凡響。大灣區的發展也一定會成為信心增長的新高地。

      【作者簡介】
      劉明康,現為中山大學嶺南學院、香港中文大學(深圳)教授,原中國銀行業監督管理委員會主席。 陳勝,復旦大學經濟學院博士后,中央財經大學法學博士、上海市法學會銀行法律實務研究中心主任、中國國際經濟貿易仲裁委員會、香港國際仲裁中心、深圳國際仲裁院及廣州仲裁委員會仲裁員。

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