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    地方組織法第六次修正:進一步健全地方國家權力機關及其執行機關的組織和工作制度
    2022/6/19 14:57:04  點擊率[393]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】國家機構組織法
      【出處】本網首發
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】時隔近七年,《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(簡稱“地方組織法”)迎來第六次修正。今年3月11日,第十三屆全國人大第五次會議通過了《全國人民代表大會關于修改<中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法>的決定》,對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(簡稱“地方組織法”)進行了一次較大程度的修正,自3月12日起施行。新修正的地方組織法,進一步健全了地方各級國家權力機關(人大及其常委會)及其執行機關(人民政府)的組織和工作制度。
      【中文關鍵字】地方組織法修正草案;國家機關組織和工作制度
      【全文】

        時隔近七年,《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(簡稱“地方組織法”)迎來第六次修正。今年3月11日,第十三屆全國人大第五次會議通過了《全國人民代表大會關于修改<中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法>的決定》,對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(簡稱“地方組織法”)進行了一次較大程度的修正,自3月12日起施行。新修正的地方組織法,進一步健全了地方各級國家權力機關(人大及其常委會)及其執行機關(人民政府)的組織和工作制度。
       
        一、進一步明確了地方各級國家權力機關及其執行機關必須遵循的原則規定
       
        本次地方組織法修正,充實“總則”一章內容,進一步明確了地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府必須遵循的原則規定。
       
        (一)新增第一條之規定,“為了健全地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織和工作制度,保障和規范其行使職權,堅持和完善人民代表大會制度,保證人民當家作主,根據憲法,制定本法。”進一步明確了地方組織法的適用范圍和立法目的。
       
        (二)新增第三條之規定,“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府堅持中國共產黨的領導,堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、”三個代表“重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,依照憲法和法律規定行使職權。”進一步明確了地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府行使職權必須堅持的指導思想,貫徹了黨中央關于加強黨的全面領導、加強黨的政治建設的精神。
       
        (三)新增第四條之規定,“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府堅持以人民為中心,堅持和發展全過程人民民主,始終同人民保持密切聯系,傾聽人民的意見和建議,為人民服務,對人民負責,受人民監督。”進一步明確了地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府行使職權必須堅持以人民為中心,堅持和發展全過程人民民主,貫徹了習近平總書記關于踐行以人民為中心的發展思想和發展全過程人民民主的重大理念。
       
        (四)新增第五條之規定,“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府遵循在中央的統一領導下、充分發揮地方的主動性積極性的原則,保證憲法、法律和行政法規在本行政區域的實施。”進一步明確了地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府在國家法治統一中的職責,貫徹了憲法有關規定精神。
       
        (五)新增第六條之規定,“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府實行民主集中制原則。”(第一款)“地方各級人民代表大會和縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會應當充分發揚民主,集體行使職權。”(第二款)“地方各級人民政府實行首長負責制。政府工作中的重大事項應當經集體討論決定。”(第三款)進一步明確了地方各級人大及其常委會必須集體行使職權,地方各級人民政府實行首長負責制,貫徹了民主集中制原則。
       
        二、進一步健全了地方各級人大及其常委會的組織和工作制度
       
        (一)與時俱進充實地方各級人大職權,進一步凸顯了新時代地方人大的職能作用。
       
        新增第十條第三款之規定,“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要,可以開展協同立法。”進一步凸顯了開展新時代地方協同立法的必要性。
       
        在“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告;”這一縣級以上地方各級人大應行使的職權基礎上,補充和細化規定:“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算及其執行情況的報告,審查監督政府債務,監督本級人民政府對國有資產的管理;”(第十一條縣級以上地方各級人大職權之二)在“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告;”這一鄉鎮人大應行使的職權基礎上,補充規定:“審查和批準本行政區域內的預算和預算執行情況的報告,監督本級預算的執行,審查和批準本級預算的調整方案,審查和批準本級決算;”(第十二條鄉鎮人大職權之四)進一步銜接了預算法,貫徹了中央有關文件和全國人大常委會相關決定精神,強化了對預算執行、國有資產進行監督的職能。
       
        將縣級以上地方各級人大“討論、決定……等工作的重大事項和項目;”中的“環境和資源保護”調整表述為“生態環境保護、自然資源”,并將“城鄉建設”、“社會保障”補充作為縣級以上地方各級人大應行使的“討論、決定”權范疇(第十一條職權之三)。進一步明確了縣級以上地方各級人大討論、決定本行政區域內重大事項和項目的職權。
       
        在“保障少數民族的權利;” 這一地方各級人大應行使的職權基礎上,補充規定:“鑄牢中華民族共同體意識,促進各民族廣泛交往交流交融,保障少數民族的合法權利和利益;”(第十一條職權之十四、第十二條職權之十三)進一步明確了對少數民族合法權利和利益的保護,貫徹了中央民族工作會議精神。
       
        將選舉本級“監察委員會主任”補充寫入新修正的地方組織法第十一條作為縣級以上地方各級人大職權之六,進一步銜接了憲法修正案(五)和監察法,完善了縣級以上地方各級人大與本級“一府一委兩院”選舉與負責的憲法關系。
       
        將“聽取和審議鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團的工作報告;”(第十二條鄉鎮人大職權之九)作為鄉鎮人大行使的職權之一,進一步凸顯了鄉鎮人大主席團的法律地位,以及在閉會期間依法履行職能的必要性。
       
        (二)與時俱進充實地方人大常委會職權,進一步凸顯了縣級以上地方各級人大常委會的職能作用。
       
        新增第四十九條第三款之規定,“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要,可以開展協同立法。”在賦予省一級地方人大協同立法權的同時,對其常設機關同樣賦權。
       
        比照對縣級以上地方各級人大“討論、決定……等工作的重大事項和項目;”(第十一條縣級以上地方各級人大職權之三)的調整、補充,對縣級以上地方各級人大常委會的“討論、決定……”權范疇也相應進行了調整、補充(第五十條第一款縣級以上地方各級人大常委會職權之四)。同時,新增條款規定:“常務委員會討論前款第四項規定的本行政區域內的重大事項和項目,可以作出決定或者決議,也可以將有關意見、建議送有關地方國家機關或者單位研究辦理。有關辦理情況應當及時向常務委員會報告。”(第五十條第二款)進一步明確了縣級以上地方各級人大常委會行使討論、決定本行政區域內重大事項和項目的方式方法及程序規定。
       
        新增款項規定,“監督本行政區域內的國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算的執行,審查和批準本級決算,監督審計查出問題整改情況,審查監督政府債務;”(第五十條第一款第六項)進一步銜接了預算法、監督法,貫徹了中央有關文件和全國人大常委會相關決定精神,強化了對計劃、預算、審計,以及政府債務的監督職能。
       
        在“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作,”的基礎上,補充規定:“監督本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作,聽取和審議有關專項工作報告,組織執法檢查,開展專題詢問等;”(第五十條第一款縣級以上地方各級人大常委會職權之七)進一步銜接了監督法,尤其是加入“監察委員會”,由監督“一府兩院”到監督“一府一委兩院”,進一步銜接了監察法,明確了相關決定方式和手段。同時,在第五十條相關款項分別加入監察委員會相關事項,明確了縣級以上地方各級人大常委會對監察委員會主任的決定代理權(第十三項)、對監察委員會副主任、委員的撤職權(第十七項),進一步明確了地方各級人大常委會與本級監察委員會的產生與負責的憲法關系。
       
        新增款項規定,“監督本級人民政府對國有資產的管理,聽取和審議本級人民政府關于國有資產管理情況的報告;”(第五十條第一款第八項)進一步貫徹了全國人大常委會關于加強國有資產管理情況的決定。
       
        新增款項規定,“聽取和審議本級人民政府關于年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告;”(第五十條第一款第九項)進一步銜接了環境保護法第二十七條之規定。
       
        新增款項規定,“聽取和審議備案審查工作情況報告;”(第五十條第一款第十項)進一步銜接了監督法、立法法,強化了縣級以上地方各級人大常委會的備案審查職能。
       
        新增款項規定,“根據監察委員會主任的提名,任免監察委員會副主任、委員;”(第五十條第一款第十五項)進一步銜接了憲法修正案五和監察法相關條款之規定。
       
        刪除了縣級以上地方各級人大常委會“決定授予地方的榮譽稱號”(原第四十四條賦予縣級以上地方各級人大常委會的職權之十四)的權限,以適應建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度的要求。
       
        (三)補充完善相關規定,進一步規范了地方各級人大及其常委會會議制度。
       
        關于地方各級人大會議的舉行,補充和新增了以下條款規定:
       
        在原規定“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。”的基礎上,補充規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會會議一般每年舉行兩次。”(第十四條第一款)貫徹落實了中央18號文件精神。早在2015年6月22日,中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》(中發【2015】18號)就明確要求:“鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行2次”。將鄉鎮人大“一年兩會”(亦稱“半年會”)入法,也是對一些地方性法規和基層人大實踐的充分肯定。
       
        在原規定“經過五分之一以上代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會會議。”的基礎上,補充規定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團認為必要,或者經過五分之一以上代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會會議。”(第十四條第三款)進一步明確了可以臨時召集地方各級人大會議的法定前提。
       
        新增規定,“會議召開的日期由本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團決定,并予以公布。”(第十四條第一款)明確了地方各級人大會議召開日期的決定主體。同時,新增條款規定,“遇有特殊情況,縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團可以決定適當提前或者推遲召開會議。提前或者推遲召開會議的日期未能在當次會議上決定的,常務委員會或者其授權的主任會議,鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團可以另行決定,并予以公布。”(第十四條第二款)進一步明確授權主任會議在特殊情況下可以決定適當提前或者推遲召開會議,吸納了新冠肺炎疫情防控期間地方人大召開會議的實踐。
       
        新增條款規定,“地方各級人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席,始得舉行。”(第十四條第四款)進一步明確了召開地方各級人大會議的法定人數。
       
        新增第十六條規定,“地方各級人民代表大會舉行會議,應當合理安排會期和會議日程,提高議事質量和效率。”對地方各級人大會議的會期和日程安排提出要求,即以“提高議事質量和效率”為原則,會期不宜過短,但也沒有必要太長。
       
        此外,與時俱進充實地方各級人大職權(第十一條、第十二條),其人大會議議程也會有所增加。諸如:
       
        在鄉鎮人大會議議程方面,要增加“聽取和審議鄉鎮人大主席團工作報告;”(職權九)在原(上半年例會)“審查和批準本行政區域內的預算和預算執行情況的報告,”的基礎上,還要(在年度第二次會議上)安排“審查和批準本級預算的調整方案,”“審查和批準本級決算;”(職權四)的議程。
       
        在縣級以上地方各級人大會議議程方面,在原“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告;”的基礎上,還要增加“審查監督政府債務,”“監督本級人民政府對國有資產的管理;”(職權二)方面的議程。
       
        關于縣級以上地方各級人大常委會會議的舉行,補充和新增了以下條款規定:
       
        在原規定“常務委員會會議由主任召集,每兩個月至少舉行一次。”的基礎上,補充并新增規定:“常務委員會會議由主任召集并主持,每兩個月至少舉行一次。遇有特殊需要時,可以臨時召集常務委員會會議。主任可以委托副主任主持會議。”充分考慮了一些地方人大常委會主任由同級黨委書記兼任的實際情況。
       
        新增條款規定,“縣級以上的地方各級人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院的負責人,列席本級人民代表大會常務委員會會議。”(第五十一條第二款)將縣級以上地方各級人大常委會召開會議的具體做法,上升為法律。
       
        新增條款規定,“常務委員會會議有常務委員會全體組成人員過半數出席,始得舉行。”(第五十一條第二款)進一步明確了縣級以上地方各級人大常委會會議的法定人數。
       
        此外,與時俱進充實縣級以上地方各級人大常委會職權(第五十條),其法定的人大常委會會議議程也會有所增加。諸如:
       
        除過去按監督法之規定,依慣例在每年六月至九月的縣級以上地方各級人大常委會會議上“審查和批準決算”(第十五條第二款)“聽取和審議上半年以來的國民經濟和社會發展計劃執行情況的報告,”“聽取和審議上半年以來財政預算執行情況的報告;”(第十六條)下半年有必要適時“審查和批準國民經濟和社會發展計劃的調整方案,”“審查和批準財政預算的調整方案;”(第十七條)“聽取和審議關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告;”(第十九條)之外,在年度適當月份的人大常委會會議上,還要安排“聽取和審議審計查出問題整改情況的報告,”監督審計查出問題整改情況(職權六);“聽取和審議政府債務情況的報告,”審查監督政府債務(職權六);“聽取和審議本級人民政府關于國有資產管理情況的報告,”監督本級人民政府對國有資產的管理(職權八);“聽取和審議本級人民政府關于年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告,”(職權九)強化對生態環境保護的監督;“聽取和審議備案審查工作情況報告,”(職權之十)強化對規范性文件的備案審查之責。
       
        三、進一步健全了地方各級人民政府的組織和工作制度
       
        本次地方組織法修正,不僅充實了“總則”一章內容,進一步明確了地方國家權力機關和行政機關必須遵循的原則規定,而且補充完善了地方各級人民政府的組織、職權等相關規定,進一步健全了地方各級人民政府的組織和工作制度。
       
        (一)新增七個“應當”條款,進一步明確了地方各級人民政府建設的一般規定。
       
        新增第六十二條之規定,“地方各級人民政府應當維護憲法和法律權威,堅持依法行政,建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府。”進一步強調法治政府建設。
       
        新增第六十三條之規定,“地方各級人民政府應當堅持以人民為中心,全心全意為人民服務,提高行政效能,建設服務型政府。”進一步強調服務型政府建設。
       
        新增第六十四條之規定,“地方各級人民政府應當嚴格執行廉潔從政各項規定,加強廉政建設,建設廉潔政府。”進一步強調廉潔政府建設。
       
        新增第六十五條之規定,“地方各級人民政府應當堅持誠信原則,加強政務誠信建設,建設誠信政府。”進一步強調誠信政府建設。
       
        新增第六十六條之規定,“地方各級人民政府應當堅持政務公開,全面推進決策、執行、管理、服務、結果公開,依法、及時、準確公開政府信息,推進政務數據有序共享,提高政府工作的透明度。”進一步強調公開政府建設。
       
        新增第六十七條之規定,“地方各級人民政府應當堅持科學決策、民主決策、依法決策,提高決策的質量。”進一步強調決策政府建設。
       
        新增第六十八條之規定,“地方各級人民政府應當依法接受監督,確保行政權力依法正確行使。”進一步強調監督政府建設。
       
        同時,新增條款規定,“地方各級人民政府實行重大事項請示報告制度。”(第六十九條第三款)進一步貫徹了《中國共產黨重大事項請示報告條例》的相關規定。
       
        (二)與時俱進調整充實相關職權,進一步凸顯新時代地方各級人民政府的職能作用。
       
        關于縣級以上各級人民政府職權,有以下調整補充:
       
        在“執行國民經濟和社會發展計劃、預算,”這一職權的基礎上,進一步補充明確:“編制和執行國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算”(第七十三條職權之五)。進一步補充明確了政府編制規劃綱要、計劃和預算的職能。
       
        與時俱進將“環境和資源保護”調整表述為“生態環境保護、自然資源”、“計劃生育”調整表述為“人口與計劃生育”,新增“社會保障”,刪除“監察”作為行政工作范疇。調整補充后,縣級以上地方各級人民政府“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、城鄉建設等事業和生態環境保護、自然資源、財政、民政、社會保障、公安、民族事務、司法行政、人口與計劃生育等行政工作;”(第七十三條職權之五)進一步調整充實了政府的行政工作范疇。
       
        新增款項規定,“履行國有資產管理職責;”(第七十三條第七項)進一步強化了政府管理國有資產的職能,貫徹了全國人大常委會關于加強國有資產管理情況的決定。
       
        在原規定“保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣,幫助本行政區域內各少數民族聚居的地方依照憲法和法律實行區域自治,幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業;”的基礎上,補充規定:“鑄牢中華民族共同體意識,促進各民族廣泛交往交流交融,保障少數民族的合法權利和利益,保障少數民族保持或者改革自己的風俗習慣的自由,幫助本行政區域內的民族自治地方依照憲法和法律實行區域自治,幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業;”(第七十三條職權之九)進一步明確了對少數民族合法利益和風俗習慣的保障,貫徹了中央民族工作會議精神。
       
        新增第七十五條規定,“縣級以上的地方各級人民政府制定涉及個人、組織權利義務的規范性文件,應當依照法定權限和程序,進行評估論證、公開征求意見、合法性審查、集體討論決定,并予以公布和備案。”銜接了監督法相關條款規定,進一步明確了縣級以上地方各級人民政府制定規范性文件的程序和要求。
       
        關于鄉鎮一級人民政府職權,有以下調整補充:
       
        與時俱進將“計劃生育”調整表述為“人口與計劃生育”,新增“生態環境保護”“社會保障”作為鄉鎮一級管理的的行政工作;調整補充后,鄉鎮一級“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育等事業和生態環境保護、財政、民政、社會保障、公安、司法行政、人口與計劃生育等行政工作;”(第七十六條職權之二)進一步調整充實了鄉鎮一級政府的行政工作范疇。
       
        在原規定“保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣;”的基礎上,補充規定:“鑄牢中華民族共同體意識,促進各民族廣泛交往交流交融,保障少數民族的合法權利和利益,保障少數民族保持或者改革自己的風俗習慣的自由;”進一步明確了對少數民族合法利益和風俗習慣的保障,貫徹了中央民族工作會議精神。
       
        (三)新增“優化協同高效”的機構設置原則,進一步明確可以加強區域合作建立跨部門指揮協調機制。
       
        在原規定“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則,設立必要的工作部門。”的基礎上,補充規定:“地方各級人民政府根據工作需要和優化協同高效以及精干的原則,設立必要的工作部門。”(第七十九條第一款)并補充規定,縣級以上各級人民政府機構的設立、增加、減少或者合并,要“按照規定程序報請批準,”(第七十九條第三款)銜接了《中國共產黨機構編制工作條例》相關規定。
       
        新增第八十條之規定,“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略,結合地方實際需要,可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制,加強區域合作。”(第一款)“上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”(第二款)銜接了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》的相關規定。
       
        新增第八十一條之規定,“縣級以上的地方各級人民政府根據應對重大突發事件的需要,可以建立跨部門指揮協調機制。”銜接了突發事件應對法的相關規定。
       
        (四)新增相關條款,進一步健全鄉鎮一級人民政府、街道辦事處的工作制度。
       
        新增第八十六條之規定“街道辦事處在本轄區內辦理派出它的人民政府交辦的公共服務、公共管理、公共安全等工作,依法履行綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責,反映居民的意見和要求。”進一步明確了街道辦事處工作職責,貫徹了《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》精神。
       
        新增第八十七條之規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府和市轄區、不設區的市的人民政府或者街道辦事處對基層群眾性自治組織的工作給予指導、支持和幫助。基層群眾性自治組織協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府和市轄區、不設區的市的人民政府或者街道辦事處開展工作。”銜接了村(居)民委員會組織法的相關條款規定,進一步明確了鄉鎮人民政府、街道辦事處與基層群眾自治組織之間的關系,貫徹了《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》精神。
       
        新增第八十八條之規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府和街道辦事處可以根據實際情況建立居民列席有關會議的制度。”貫徹了《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》精神。
       
        四、進一步明晰縣級以上地方各級國家權力機關與本級監察機關的憲法關系
       
        2018年3月11日,十三屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》(簡稱“憲法修正案(五)”),在“國家機構”一章(第三章)增加第七節“監察委員會”,并就國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等作出憲法規定;隨后3月20日,十三屆全國人大第一次會議又通過了《中華人民共和國監察法》(簡稱“監察法”),標志了深化國家監察體制改革全面進入法治化軌道。
       
        時隔近七年,《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(簡稱“地方組織法”)迎來第六次修正。至此,地方“一府(政府)一委(監委)兩院(法院、檢察院)”新格局下的地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府的組織制度和工作制度,進一步得到修正完善。
       
        地方組織法第六次修正,是依憲設立國家監察機關之后的首次。依據憲法修正案(五)和監察法之規定,將地方各級監察委員會(監察機關)納入其中,進一步明晰了縣級以上地方各級人大及其常委會(地方國家權力機關)與本級監察委員會(監察機關)的憲法關系,即國家監察機關“由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”(憲法第三條第三款之規定),貫徹了憲法精神,細化落實了監察法相關條款之規定。
       
        (一)進一步明晰了縣級以上地方各級人大及其常委會對本級監察委員會的人事決定權。
       
        一是選舉對象。明確“選舉本級監察委員會主任……”是縣級以上地方各級人民代表大會行使的職權之六(第十一條);“縣級以上的地方各級……監察委員會主任……的人選,由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規定聯合提名。”(第二十六條第一款)“省、自治區、直轄市的人民代表大會代表三十人以上書面聯名,設區的市和自治州的人民代表大會代表二十人以上書面聯名,縣級的人民代表大會代表十人以上書面聯名,可以提出本級……監察委員會主任……的候選人。”(第二款)“……監察委員會主任……的候選人數可以多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉。”(第二十七條第一款)“地方各級人民代表大會補選……監察委員會主任……時,候選人數可以多于應選人數,也可以同應選人數相等。選舉辦法由本級人民代表大會決定。”(第三十條之規定)
       
        二是罷免對象。明確縣級以上“地方各級人民代表大會有權罷免……由它選出的監察委員會主任……”(第十三條)“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候,主席團、常務委員會或者十分之一以上代表聯名,可以提出對本級……監察委員會主任……的罷免案,由主席團提請大會審議。”(第三十一條之規定)
       
        三是接受辭職對象。明確“縣級以上的地方各級……監察委員會主任……, 可以向本級人民代表大會提出辭職,由大會決定是否接受辭職;大會閉會期間,可以向本級人民代表大會常務委員會提出辭職,由常務委員會決定是否接受辭職。常務委員會決定接受辭職后,報本級人民代表大會備案。”(第三十二條第一款之規定)
       
        四是可以決定代理。明確“在……監察委員會主任……因故不能擔任職務的時候,從本級……監察委員會……副職領導人員中決定代理的人選……”是縣級以上地方各級人大常委會行使的職權之十三(第五十條之規定)。
       
        五是任免對象。明確“根據監察委員會主任的提名,任免監察委員會副主任、委員;”是縣級以上地方各級人大常委會行使的職權之十五(第五十條之規定)。
       
        六是撤職對象。明確“決定撤銷由它任命的本級……監察委員會副主任、委員……”是縣級以上地方各級人大常委會行使的職權之十七(第五十條之規定)
       
        (二)進一步明晰了縣級以上地方各級人大及其常委會對本級監察委員會的監督權。
       
        一是質詢對象。明確縣級以上“地方各級人民代表大會舉行會議的時候,代表十人以上聯名可以書面提出對本級……監察委員會……的質詢案。”(第二十四條第一款)“在常務委員會會議期間,省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名,縣級的人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名,可以向常務委員會書面提出對本級……監察委員會……的質詢案。”(第五十三條第一款之規定)
       
        二是工作監督。“監察”不再作為行政工作,不再納入縣級以上地方各級人民政府的職權范疇(原地方組織法第五十九條所規定的職權之五)。明確“監督本級……監察委員會……的工作,聽取和審議有關專項工作報告,組織執法檢查,開展專題詢問等;聯系本級人民代表大會代表,受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見;”是縣級以上地方各級人大常委會的職權之七(第五十條之規定)。
       
        此外,新修正的地方組織法還明確“按照本級人民代表大會常務委員會工作安排,聽取本級……監察委員會……的專題匯報,提出建議;”是縣級以上地方各級人大專門委員會在本級人大及其常務委員會領導下,依法開展的工作之五(第三十五條之規定)。
       
        (三)進一步明晰了縣級以上地方各級人大及其常委會與本級監察委員會之間的相關法律關系。
       
        一是相互不得兼職。明確縣級以上地方各級人民代表大會“常務委員會的組成人員不得擔任國家……監察機關……的職務;如果擔任上述職務,必須向常務委員會辭去常務委員會的職務。”(第四十七條第三款之規定)
       
        二是法定列席對象。明確“縣級以上的地方各級……監察委員會主任……列席本級人民代表大會會議;”(第二十一條)同時,新增款項明確縣級以上地方各級“一府一委兩院”的負責人依法列席本級人大常委會會議(第五十一條第二款之規定)。
       
        五、進一步完善縣級以上地方各級人大專門委員會組織和工作制度
       
        新修正的地方組織法,進一步補充細化完善了縣級以上地方各級人民代表大會專門委員會的組織制度和工作制度。
       
        (一)設立專門章節多條款補充細化規定,凸顯人大專門委員會的法律地位。本次地方組織法(第六次)修正之前,關于縣級以上地方各級人大專門委員會組織制度和工作制度的規定,只有單一條款原則規定,即2015年第五次修正的地方組織法第三十條。新修正的地方組織法(第六次修正),不僅特別設立人大專門章節,即:第二章(地方各級人民代表大會)第五節(地方各級人民代表大會各委員會);同時,作為在人大閉會期間也接受本級人大常委會領導的專門委員會,還特別設立人大常委會專門章節,即:第三章(縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會)第四節(常務委員會各委員會和工作機構)。分章節多條款補充細化規定,進一步完善了縣級以上地方各級人民代表大會專門委員會的組織制度和工作制度。
       
        (二)新增專門機構名稱并明確任期、辭職等,進一步細化完善其組織制度。2015年地方組織法第五次修正,新增明確“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要,可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。”(原法第三十條第一款)本次地方組織法第六次修正,又在原法第三十條第一款所規定的“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要,可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會;”的基礎上,再次新增明確了“環境與資源保護委員會、社會建設委員會”兩個專門機構(新法第三十三條第一款),并重申:“各專門委員會受本級人民代表大會領導;在大會閉會期間,受本級人民代表大會常務委員會領導。”(第二款之規定)結合實踐,與時俱進完善縣級以上地方各級人大專門機構的設立。
       
        將原法第三十條第二款,單列條款,重申:“各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選,由主席團在代表中提名,大會通過。在大會閉會期間,常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員,由主任會議提名,常務委員會會議通過。”(新法第三十四條第一款)并新增條款明確任期:“各專門委員會每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同,履行職責到下屆人民代表大會產生新的專門委員會為止。”(第二款之規定)進一步凸顯了人大專門委員會的法定必要性。
       
        新法補充明確,“縣級以上的地方各級人民代表大會……專門委員會組成人員……可以向本級人民代表大會提出辭職,由大會決定是否接受辭職;大會閉會期間,可以向本級人民代表大會常務委員會提出辭職,由常務委員會決定是否接受辭職。常務委員會決定接受辭職后,報本級人民代表大會備案。”(新法第三十二條第一款之規定)填補了人大專門委員會組成人員去職的程序空白。
       
        (三)單獨條款補充列舉人大專門委員會工作,進一步細化完善其工作制度。在原法第三十條第三款原則規定的“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下,研究、審議和擬訂有關議案;對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題,進行調查研究,提出建議。”基礎上,單獨條款列舉了縣級以上地方各級人大專門委員會的工作職能。即:“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下,開展下列工作:(一)審議本級人民代表大會主席團或者常務委員會交付的議案;(二)向本級人民代表大會主席團或者常務委員會提出屬于本級人民代表大會或者常務委員會職權范圍內同本委員會有關的議案,組織起草有關議案草案;(三)承擔本級人民代表大會常務委員會聽取和審議專項工作報告、執法檢查、專題詢問等的具體組織實施工作;(四)按照本級人民代表大會常務委員會工作安排,聽取本級人民政府工作部門和監察委員會、人民法院、人民檢察院的專題匯報,提出建議;(五)對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題,進行調查研究,提出建議;(六)研究辦理代表建議、批評和意見,負責有關建議、批評和意見的督促辦理工作;(七)辦理本級人民代表大會及其常務委員會交辦的其他工作。”(新法第三十五條之規定)依法對縣級以上地方各級人大專門委員會所開展的工作進行細化列舉,進一步拓展了人大專門委員會的職能作用,尤其是進一步拓展了閉會期間人大專門委員會在本級人大常委會領導下,相關職能作用的發揮。
       
        縣級以上地方各級人大專門委員會法定工作,除新法第三十五條所列舉的七個方面工作外,就議案的提出和處理、質詢案的受理等,繼續進行了重申。地方各級人大專門委員會不僅可以向本級人大或其常委會提出議案,還是審議議案、提出報告的法定機構(新法第二十二條、第五十二條);還是受理質詢案的法定機構(第五十三條第二款之規定)。
       
        新增條款規定,“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和各專門委員會、工作機構應當建立健全常務委員會組成人員和各專門委員會、工作機構聯系代表的工作機制,支持和保障代表依法履職,擴大代表對各項工作的參與,充分發揮代表作用。”(新法第六十條第一款之規定)進一步凸顯了縣級以上地方各級人大專門委員會在“四個機關”建設,尤其是在打造“全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關”中,依法應該發揮作用。
       
        六、進一步明晰地方各級人大常委會工作機構設置及重點工作
       
        本次地方組織法修正,進一步明晰了縣級以上地方各級人大常委會工作委員會(工作機構)的設置及相關重點工作。
       
        2015年6月22日,中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》(中發【2015】18號,簡稱“中央18號文件”),就加強縣鄉人大組織建設,明確:“根據需要,縣級人大設立法制、財政經濟等專門委員會;健全常委會辦事機構和工作機構,設立3個左右工作委員會,加強工作力量和能力建設。不設區的市、市轄區人大常委會可以在街道設立工作機構或者明確相關機構,負責聯系本轄區的人大代表,組織代表開展活動,根據授權開展監督、選舉等工作,并向市、區人大常委會報告工作。”為貫徹落實中央18號文件精神,2015年8月29日,十二屆全國人大常委會第十六次會議通過了關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定。根據這一決定所進行的地方組織法第五次修正,增加條款規定,可以在街道設立工作機構,并明確了街道工作機構的職能(原第五十三條第三款)。但是,沒有寫入“設立3個左右工作委員會”及具體名稱。
       
        地方組織法第六次修正,貫徹落實了習近平總書記關于人民代表大會制度的重要思想和關于發展全過程人民民主的重要論述精神。在縣級以上地方各級人大常委會工作機構設置及重點工作方面,進一步貫徹落實了中央18號文件精神。
       
        (一)進一步補充條款明確,縣、自治縣也可以在街道設立工作機構。2015年地方組織法第五次修正,就街道人大工作機構設置,特別增加條款規定:“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表,組織代表開展活動,反映代表和群眾的建議、批評和意見,辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作,并向常務委員會報告工作。”(原第五十三條第三款)本次地方組織法第六次修正,新增條款進一步補充規定,“縣、自治縣的人民代表大會常務委員會可以比照前款規定,在街道設立工作機構。”(第五十九條第四款)至此,不分市轄區、不設區的市,還是縣、自治縣,所有的派出機關街道均可以設立人大常委會工作機構,進一步健全了街道人大組織和工作制度,尤其強化了對街道代表工作的組織領導和依法開展。
       
        (二)在工作機構設置方面,進一步明確設立三個工作機構的名稱。本次地方組織法修正,在原“常務委員會根據工作需要,設立辦事機構和其他工作機構。”這一原則規定的基礎上,進一步補充明確:“常務委員會根據工作需要,設立辦事機構和法制工作委員會、預算工作委員會、代表工作委員會等工作機構。”(第五十九條第一款)根據這一修正,縣級以上地方各級人大常委會必須要設立法制、預算、代表這三個工作委員會;同時,用一個“等”字,賦予了地方各級人大常委會工作機構設置的靈活自主性,即地方各級人大常委會還可以根據工作需要,設立其他的工作委員會。過往實踐中,一些地方人大常委會也是這么做的,諸如對應人大專門委員會的設立,相應設立人大常委會工作委員會。
       
        (三)明確三個工作機構名稱,進一步凸顯這三個方面工作的重要性。本次地方組織法修正,之所以明確要設立法制、預算、代表這三個工作委員會,說明這三個方面工作,是新時代地方各級人大常委會需要重點開展的工作。本次地方組織法修正,在法制、預算、代表這三個方面,還進行了一些補充規定。諸如:
       
        新增第六十條之規定,“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和各專門委員會、工作機構應當建立健全常務委員會組成人員和各專門委員會、工作機構聯系代表的工作機制,支持和保障代表依法履職,擴大代表對各項工作的參與,充分發揮代表作用。”(第一款)“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會通過建立基層聯系點、代表聯絡站等方式,密切同人民群眾的聯系,聽取對立法、監督等工作的意見和建議。”(第二款)
       
        在地方各級人大常委會職權方面,新增條款規定:“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要,可以開展協同立法。”(第四十九條第三款)在第五十條新增縣級以上地方各級人大常委會職權:“(六)監督本行政區域內的國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算的執行,審查和批準本級決算,監督審計查出問題整改情況,審查監督政府債務;”“(八)監督本級人民政府對國有資產的管理,聽取和審議本級人民政府關于國有資產管理情況的報告;”“(十)聽取和審議備案審查工作情況報告;”等。
       
        在代表工作方面,新增條款規定:“地方各級人民代表大會代表應當向原選區選民或者原選舉單位報告履職情況。”(第四十三條第四款)
       
        以上這些新增條款規定,需要法制、預算、代表這三個工作委員會去履行相應的工作職責。
       
        七、進一步細化完善主任會議制度
       
        本次地方組織法修正,進一步細化完善了縣級以上地方各級人大常委會主任會議制度。
       
        (一)細化列舉了主任會議的重要日常工作。在“主任會議處理常務委員會的重要日常工作”這一原則規定的基礎上,新修正的地方組織法單列款項,進行了細化列舉:“主任會議處理常務委員會的重要日常工作:(一)決定常務委員會每次會議的會期,擬訂會議議程草案,必要時提出調整會議議程的建議;(二)對向常務委員會提出的議案和質詢案,決定交由有關的專門委員會審議或者提請常務委員會全體會議審議;(三)決定是否將議案和決定草案、決議草案提請常務委員會全體會議表決,對暫不交付表決的,提出下一步處理意見;(四)通過常務委員會年度工作計劃等;(五)指導和協調專門委員會的日常工作;(六)其他重要日常工作。”(第五十四條第二款)進一步明確和細化了主任會議處理本級人大常委會重要日常工作的職責和權限。
       
        (二)明確了主任會議提名決定代理的人選。“一府兩院”正職“因故不能擔任職務的時候,”從“副職領導人員中決定代理的人選;”這是地方組織法賦予縣級以上地方各級人大常委會的法定職權之一(簡稱“決定代理權”)。但是,由誰在副職中提名代理人選?其實法律沒有明確。新修正的地方組織法特別增加“根據主任會議的提名,”從“一府一委兩院”“副職領導人員中決定代理的人選;”(第五十條第一款第十三項)這不僅立法明確了主任會議對“一府一委兩院”代理人選的提名權,而且更加有助于縣級以上地方各級人大常委會及時主動依法行使決定代理權。
       
        (三)授權主任會議可以變更人大會議日期。新增條款規定,“遇有特殊情況,縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團可以決定適當提前或者推遲召開會議。提前或者推遲召開會議的日期未能在當次會議上決定的,常務委員會或者其授權的主任會議,鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團可以另行決定,并予以公布。”(第十四條第二款)進一步明確授權主任會議在特殊情況下可以決定適當提前或者推遲召開會議,吸納了新冠肺炎疫情防控期間地方人大召開會議的實踐。
       
        八、給鄉鎮人大工作帶來新變化
       
        本次地方組織法修正,進一步健全了鄉鎮人大的組織和工作制度。下面,筆者從務實的角度,談一談地方組織法第六次修正給新時代鄉鎮人大工作帶來的一些具體變化。
       
        (一)鄉鎮人大“一年兩會”應形成制度化。本次地方組織法修正,在原兜底規定“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。”的基礎上,補充特別規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會會議一般每年舉行兩次。”(第十四條第一款之規定)貫徹落實了中央18號文件精神。早在2015年6月22日,中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》(中發【2015】18號)就明確要求:“鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行2次”。將鄉鎮人大“一年兩會”(亦稱“半年會”)入法,也是對一些地方性法規和基層人大實踐的充分肯定。至此,鄉鎮人大每年年初只開一次例會將成為歷史;否則,就有悖法律。
       
        (二)“三分之二以上”出席有了明確規定。本次地方組織法修正,新增條款規定,“地方各級人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席,始得舉行。”(第十四條第四款之規定)地方各級人大會議有多少比例的代表出席會議才能開會?法律沒有規定,一些地方性法規或人大議事規則有規定“需要三分之二以上出席”,也有的地方認為,只要有半數以上出席即可。現在,“三分之二以上”入法,如果沒有達到三分之二以上的代表出席,是不能開會的;否則,有悖法律。
       
        (三)依法必須作鄉鎮人大主席團工作報告。過往實踐中,在鄉鎮人大會議上,鄉鎮人大主席作報告,有以鄉鎮人大名義的,也有以鄉鎮人大主席名義的。2015年中央18號文件出臺和地方組織法第五次修正,基本實現了鄉鎮人大主席團的“準常設”,開始有以鄉鎮人大主席團名義的。本次地方組織法修正,在第十二條將“聽取和審議鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團的工作報告;”作為鄉鎮人大依法行使的職權之(九)。至此,在鄉鎮人大會議上,鄉鎮人大主席所作的工作報告只能是“鄉鎮人大主席團工作報告”;否則,有悖法律。
       
        (四)將審查和批準財政決算列入大會議程。過往實踐中,在鄉鎮人大會議上,只依法“審查和批準本行政區域內的預算和預算執行情況的報告”。本次地方組織法修正,在第十二條將“審查和批準本級決算;”補充作為鄉鎮人大依法行使的職權之(四)。至此,鄉鎮人大(年初會議)不僅要審查和批準本級預算和預算執行情況的報告,還要(可以在下半年人大會議上)審查和批準本級決算;否則,就是行使職權不到位。
       
        (五)依法審查和批準財政預算的調整方案。過往實踐中,在鄉鎮財政預算執行過程中,出現這樣或那樣的預算變更,如何處置和監管?法律沒有明確。本次地方組織法修正,在第十二條將“審查和批準本級預算的調整方案,” 補充作為鄉鎮人大依法行使的職權之(四)。至此,一旦出現鄉鎮財政預算需要變更,鄉鎮人民政府要拿出本級預算的調整方案,提請鄉鎮人大依法予以審查和批準;否則,不能隨意變更預算。
       
        (六)代表建議辦理情況要向鄉鎮人大報告。依據代表法第四十二條第三款之規定,“代表建議、批評和意見的辦理情況,應當向……鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團報告,并印發下一次人民代表大會會議。”本次地方組織法修正,新增條款進行了調整:“地方各級人民代表大會代表的建議、批評和意見的辦理情況,由……鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團向……鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會報告,并予以公開。”(第四十二條第三款之規定)至此,鄉鎮人大代表建議辦理情況,不僅鄉鎮人民政府要向鄉鎮人大主席團進行報告,也不僅僅將報告印發鄉鎮人大會議了事;而且,鄉鎮人大主席團還要向鄉鎮人大進行報告,否則程序不到位。
       
        九、調整國家機關正職差額選舉原則
       
        本次地方組織法修正,就提名地方各級國家機關正職(包括設區的市級以上地方各級人大常委會秘書長,下同)候選人,在立法語境上進行了調整,有原則性變化。
       
        原規定,地方各級“人民代表大會常務委員會主任、秘書長,鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席,人民政府正職領導人員,人民法院院長,人民檢察院檢察長的候選人數一般應多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉。”(第五次修正的地方組織法第二十二條第一款之規定)依據這一規定,地方各級國家機關正職以實行差額選舉為原則,即“候選人數一般應多一人”;以實行等額選舉為例外,即“如果提名的候選人只有一人”。
       
        本次地方組織法修正,將“一般應多一人”改為“可以多一人”。即地方各級國家機關正職的“候選人數可以多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉。”(第二十七條第一款之規定)從字面上看,雖然只將“一般應”改為“可以”,只有兩三個字;但是,帶來的變化是原則性的。依據這一規定,差額選舉不是“一般應”的原則性規定,而是“可以”差額或“可以”等額的選擇性規定,即“如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉。”
       
        為什么要這樣修改呢?王晨副委員長在作關于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(修正草案)》的說明時,是這樣解釋的:“根據有關部門的意見和多年來的實際做法”。的確如此!近年來的選舉實踐中,少有出現過正職差額選舉的現象。筆者認為,之所以這樣修改,還有助于強化政治紀律和組織紀律。記得上世紀九十年代,一些地方代表聯合提名候選人比較“活躍”,也曾出現過正職差額選舉,或直接另選他人將正式候選人“擠掉”,這是一段難以忘卻的“選舉”;同時,也出現一些非正常拉票賄選事件,教訓深刻。
       
        本次地方組織法修正,是不是意味著以后地方各級國家機關正職就不再允許代表聯合提名了呢?在今后的選舉辦法中,是不是就可以直接規定等額選舉而不進行差額選舉了呢?
       
        筆者認為,正職差額選舉雖然不是一般性原則,但等額選舉也不是原則選項;在選舉辦法中直接規定正職等額選舉而不進行差額選舉,有悖法律。
       
        從語意語境的角度,“可以多一人”與“一般應多一人”大不相同。“應”字本義一般認為是“理當如此”,就是“應當、應該”,“一般應”就是“一般應當、一般應該”,這是一般性的,帶有必須的意思和立法語境;“一般應多一人”這是一般原則性的規定,只有在“提名的候選人只有一人”的特殊情況下,才可以例外進行“等額選舉”。“可以”作為選擇性助動詞,具有“有權利這樣做,也可以不這樣做”的意思和立法語境;“可以多一人”這是選擇性規定,也就是說,可以多一人差額選舉,也可以等額選舉;但是,等額選舉不是必須的、絕對的選項。
       
        從立法修法的角度,沒有剝奪代表聯合提名權。新修正的地方組織法依然規定,地方各級國家機關領導人員和組成人員依然“由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規定聯合提名。”(第二十六條第一款)“主席團提名的候選人人數,每一代表與其他代表聯合提名的候選人人數,均不得超過應選名額。”(第三款之規定)依法可見,大會主席團提名人選與代表聯合提名人選的法律地位和相關要求是平等的、一致的。因此,“可以多一人”,意味著大會主席團和代表聯合提名國家機關正職候選人,都是可以的;即便是只提一人,可以主席團不提而代表聯合提名,也并不意味著代表聯合提名權的喪失。
       
        從選舉辦法的角度,也不能剝奪代表聯合提名權。在以往“一般應多一人”的立法規定下,地方各級人大選舉辦法依法是這樣表述的:正職“候選人一般應多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉。”如今在“可以多一人”的修法規定下,地方各級人大選舉辦法依法也應相應調整表述,即:正職“候選人可以多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉。”筆者認為,無論是在“一般應多一人”還是在“可以多一人”法律規定下,都不可以直接規定正職候選人只進行等額選舉,而不進行差額選舉;否則,這不僅會阻礙代表聯合提名權的行使,也有悖差額選舉的一般性原則。
       
        十、改“聽取和審查”為“聽取和審議”
       
        本次地方組織法修正,將地方各級人大“聽取和審查……報告”的職權,修改為“聽取和審議……報告”。那么,“審議”與“審查”的法定適用性在哪里?地方組織法第六次修正后,地方各級人大及其常委會行使“聽取和審議……報告”權與過去的“聽取和審查……報告”有什么區別嗎?下面,筆者結合新修正的地方組織法,就相關問題談一管之見。
       
        (一)“審議”與“審查”的詞義關聯性。從字面上分析,“審議”與“審查”的共同點是“審”,不同點則是:“審議”側重于“議”,“審查”側重于“查”;從詞義上分析,“審議”即“審查、評議”,包含“審查”之意;而“審查”即“核實對錯、是否妥當;”或“調查核實并評定是否正確、妥當。”一般解釋為“審核、調查”或“檢查、核實”。通過對“審議”和“審查”的詞義關聯性分析,
       
        (二)“審議”與“審查”的法律適用性。透視憲法和全國人大組織法、全國人大議事規則、監督法、選舉法、代表法、立法法和新修正的地方組織法等相關法律條款規定,各級人大或其常委會行使立法權、選舉任免權、重大事項決定權、監督權,都可以運用“審議”這種方式和手段,諸如:聽取和審議……報告,審議法律案、人事任免案、罷免案、撤職案等各類議案。“審議”不僅是各級人大及其常委會依法行權的常見方式和手段,也是縣級以上各級人大專門委員會依法履職的基本方式和手段,具有廣泛的法律適用性。而“審查”主要是各級人大及其常委會行使法定的重大事項決定權、監督權的特定方式和手段,也是縣級以上各級人大專門委員會為本級人大及其常委會行使相對應的重大事項決定權之前(提交審查報告)所要履行職責的對應方式和手段,也是各級人大及其常委會和相關專門機構(包括選舉委員會、代表資格審查委員會等)特定權力(立法權和許可權、代表資格審查權)行使的法定方式和手段,諸如:審查和批準國民經濟和社會發展規劃、計劃和預算及調整方案,審查和批準決算,審查監督政府債務等。
       
        筆者認為,作為各級人大及其常委會行使職權的方式和手段,“審議”和“審查”在廣義上都可以歸類為“審議”,細分“審查”屬于“審議”的一種方式,諸如評議、審核、核查等也屬于“審議”的范疇。“審查”是一種特別法定的“審議”,需要議而有決,一般要由人大專門機構(財政經濟委員會)提出審查報告,并由人大或其常委會作出決議或決定;而“審議”未必非要“審查”(議而有決)不可,可以進行“評議”,評定對錯好壞及滿意度,也可以議而不決,只提出審議意見而已。
       
        (三)“聽取和審議……報告”順應實踐。過往實踐中,雖然地方組織法規定,縣級以上地方各級人大的職權是“聽取和審查……報告”;但是,實際情況卻是“聽取和審議……報告”,報告文本也注有“請予審議”。因為,對于在本級人大會議上,由本級人大常委會和“一府兩院”負責人所作的工作報告,一般安排分代表團(分組)由全體代表進行審議,建言獻策,提出意見和建議,并不安排專門的人大機構進行審查并向大會主席團報告,而是由各代表團向大會主席團報告審議情況。基于相關國家機關向本級人大所作的報告,屬于重大事項,且地方組織法明確要“審查”;所以,大會主席團都要向全體會議提交相關報告決議(草案),并注有“決定批準”字樣,由全體代表表決通過。筆者認為,本次地方組織法修正,將“聽取和審查……報告”統一規范為“聽取和審議……報告”,二者沒有實質性的區別,并沒有改變地方各級人大的審議(審查)權,而是對地方人大實踐做法的尊重和采納;因此,往后地方人大會議“聽取和審議……報告”,也沒有必要改變聽取相關報告后的會議日程安排和職權行使程序。
       
        十一、代表資格審查委員會應依法任免
       
        本次地方組織法修正,對代表資格審查委員會的人選,由過去“會議通過”改為“任免”,不僅對標對表了全國人大組織法,也填補了代表資格審查委員會組成人員屆中變動的立法空白。
       
        全國人大常委會代表資格審查委員會的人選已由“會議通過”改為“任免”。2021年3月11日,十三屆全國人大第四次會議通過《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》,對全國人大組織法進行修正,改過去規定的“會議通過”為“任免”,即:全國人大常委會“代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選,由委員長會議在常務委員會組成人員中提名,常務委員會任免。”(現行全國人大組織法第二十六條第二款之規定)
       
        本次地方組織法第六次修正,縣級以上地方各級人大常委會代表資格審查委員會的人選,已由過去的“會議通過”改為“任免”。即新修正的地方組織法第五十六條第二款之規定,“代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選,由常務委員會主任會議在常務委員會組成人員中提名,常務委員會任免。”對標對表了全國人大組織法第二十六條第二款之規定。
       
        過往實踐中,一旦出現代表資格審查委員會組成人員個別出缺,一般是不會補充人選的;對于出缺后的代表資格審查委員會組成人員職務去職如何走程序,一般也不了了之;甚至有的地方諸如退休辭去人大常委會副主任或委員職務,而代表資格審查委員會主任委員、副主任委員或委員的職務還在,顯然有悖法律規定。
       
        本次地方組織法第六次修正,代表資格審查委員會的人選,由本級人大常委會任免,有效彌補了代表資格審查委員會組成人員屆中變動的立法空白。現如今,代表資格審查委員會組成人員一旦因故出缺,應依法辦理免職手續;而且,還可以在屆中根據工作需要,補充或增加任命代表資格審查委員會組成人員。
       
        下面,順便談一談人大常委會“會議通過”與人大常委會“任免”有何區別呢?無論是人大會議通過,還是人大常委會會議通過,一般以議案或決定草案方式提出,行使的是決定權;就決定人選而言,可以一次性(按表決器或舉手)表決通過,也可以逐一(按表決器或寫表決票)表決通過。筆者認為,逐一表決人選,更為準確反映表決者意愿,不至于被“綁架”。
       
        就地方各級人大及其常委會而言,任免權屬人大常委會專有,地方人大不行使任免權。筆者認為,地方各級人大常委會代表資格審查委員會作為地方各級人大常委會的常設專門機構,其人選屬于地方各級人大常委會決定的事項,由地方各級人大常委會行使任免權,更為全面準確;還可以有效彌補屆中代表資格審查委員會組成人員變動的法律空白。諸如人大常委會組成人員屆中到齡離職是常有的事,該離職(辭去人大常委會組成人員職務)的人大常委會組成人員所(兼)任的代表資格審查委員會職務如何去職?過去法律沒有明確;代表資格審查委員會缺位如何補充?過去法律也沒有規定。現如今,改人大常委會“會議通過”為人大常委會“任免”,以上問題就迎刃而解了。
       
        這里順便再補充說明一下,鄉鎮一級比較特殊。鄉鎮一級人大在閉會期間沒有常設機關,其代表資格審查委員會是隸屬于鄉鎮一級人大的常設專門機構;因此,本次地方組織法修正,對鄉鎮一級代表資格審查委員會人選的表決方式,沒有變化。即:“鄉、民族鄉、鎮的每屆人民代表大會第一次會議通過的代表資格審查委員會,行使職權至本屆人民代表大會任期屆滿為止。”(新修正的地方組織法第三十七條之規定)筆者認為,鄉鎮一級人大代表資格審查委員會若屆中出缺,可以接受辭職,缺額人選可以在鄉鎮人大會議上單獨補充(寫表決票、按表決器或舉手表決)通過。

      【作者簡介】

      滕修福,系人大實踐與理論研究者。


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