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    立法過程中的政法互動——以“共同富裕”立法為例
    2022/6/22 8:23:56  點擊率[319]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】立法學
      【出處】《法治社會》2022年第3期
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】共同富裕不僅需要在政策上予以肯定,更要貫徹在法治的全過程中。“共同富裕”目前已經進入判決書中,但由于中國的司法過程無法進行法律解釋,法官對共同富裕的援引僅僅具有修辭的效果,無法真正影響裁判的結果,因此探討共同富裕的法治保障首先要從立法領域展開,通過立法、修法等過程將共同富裕從政策轉變切實可行的法律規定。本文以2021年來的立法為分析對象,關注作為政策話語的共同富裕如何進入到立法之中,進而揭示出政策與立法的互動關系:一方面,共同富裕是立法規劃中的重要選題,也是立法準備中的重要考慮因素,無論在中央法規還是在地方法規層面,共同富裕都密集進入各種法律文本之中;另一方面,立法在吸納共同富裕的政策話語時,不是毫無選擇的簡單復制,而是經過了法律語言的加工和再創造。法律文本中共同富裕的含義和效力被重新界定,由此在政策與法律之間維持了一種政法互動,這種互動也是中國特色社會主義政法體制的重要組成部分。
      【中文關鍵字】共同富裕;立法;政法互動;政法體制
      【全文】

        在中國特色的社會主義政法體制中,政治因素會以各種方式與法治互動,政治對法律的影響一般體現為黨對法治各個環節的領導,法學界對此也有越來越多的研究。在法治的各個環節中,司法經常被認為是技藝理性的過程,因此司法面臨的政治影響在學術上遭遇各種質疑,也是眾多學者關注的焦點,如司法裁判中政法委的地位和功能是司法制度研究的敏感和熱點問題。[1]相較之下,立法涉及對不特定人的權利的分配,本身就是一種政治決斷、而不僅僅是中立的技藝理性,是將黨的意志轉換為國家意志的重要過程,因此黨對立法工作的領導和政治影響通常被認為是理所當然的,也就沒有太多的學術爭議,就像有學者在勞動法領域中發現的那樣,“法律的盡頭是政策”。[2]筆者曾經以人大立法為例,從政治哲學中的代表理論、同質性命題切入,分析黨為何要加強對立法工作的領導;[3]也有學者從組織史的角度分析近些年來黨領導立法的實踐。[4]對黨領導立法的研究,除了政治理論上或組織上的宏觀分析外,更需要對黨領導法治過程的細致分析,法治過程中的政法互動不僅包括了單向的政治對法律的影響或決定,也包括了法律對政治的吸納、改造與限定。[5]對這種互動關系的揭示需要借助對具體問題的分析,本文以共同富裕的立法實踐為例,揭示這一政法互動過程。文章標題中的“政法互動”指的是政治與法律互動,是政法體制的重要內涵,接近于筆者在分析中國法官如何思考時使用的“隱匿對話”概念。[6]
       
        一、本文的研究主題與進路
       
        本文以共同富裕的立法實踐為分析對象,對此需要說明的是,第一,為什么要研究共同富裕?第二,為什么從立法而不是從執法或司法的過程去分析?共同富裕的重要性是不言而喻的,改革開放四十多年的高速增長締造了世界第二大經濟體,但貧富分化、社會內卷也越來越嚴重,自從官方密集提出共同富裕議題后,就迅速成為學術界的熱門話題,引發了廣泛的關注;目前大多數研究都是從馬克思主義、黨史、經濟學的角度切入的。[7]共同富裕研究必須要有法學的視角,已有少數法學研究者進行了這樣的嘗試,如張文顯教授將高質量發展下共同富裕建設,視為中國式法理學發展的核心要義;[8]張翔教授從憲法教義學的角度出發,將共同富裕解讀為中國憲法社會主義原則的核心要義;[9]閻天認為提倡勞動精神、強化按勞分配,是破解收入差異過大、推動共同富裕的重要切入點,進而從高質量發展理念中的共享概念出發,重新賦予按勞分配以新時代的意涵。[10]
       
        筆者在此前的研究中發現,法治并不當然地支持共同富裕。西方的情況表明,建立在私有財產、契約自由之上的自由主義法治不僅無助于共同富裕,更是以法治的方式固化了資本的邏輯,成為一種資本的編碼。[11]汪暉先生指出,產權明晰、法制化等“去政治化”邏輯恰恰支持了不平等的產權改革。[12]這啟示我們在討論中國的共同富裕之法治保障的時候,必須要有意識地觀察到法治與共同富裕之間的張力,從而超越法教義學的平面化解讀,從政法研究的角度揭示共同富裕的深層多維度邏輯。在政治理論上厘清了共同富裕的邏輯之后,接下來就需要從法治實踐中去關注共同富裕的保障問題,本文則主張回到立法角度,關注立法中的共同富裕問題議題。為什么本文要從立法而非司法的角度關注共同富裕問題?一個最為直接的原因是,在立法未作出規定之前,司法在推動共同富裕的實施中的作用是有限的,這一點可以從現有裁判文書對共同富裕的援引和適用中看出來。
       
        筆者在裁判文書網中以“共同富裕”為關鍵詞進行全文檢索發現,在2021和2022年間,包含“共同富裕”的裁判文書從共有52份,其中2022年2份,2021年50份;扣除2020年判決、2021年發布的外,還有40多份。[13]對這些裁判文書逐個研讀后發現,大部分裁判文書中的“共同富裕”與此番官方所宣揚的共同富裕問題無關。大部分裁判文書所援引共同富裕是作為日常表述而出現的,如裁判提及的家庭成員或鄰里間的共同富裕;[14]如農村村民小組內部報告或村民代表同意書中提到共同富裕;[15]另外,在遼寧本溪的系列裁判中,一審法院對建國初期農業生產合作社目標的界定,“要逐步地用生產資料的勞動群眾集體所有制代替生產資料的私人所有制,逐步地用大規模的、機械化的生產代替小生產,使農業高度地發展起來,使全體農民共同富裕起來,使社會對于農產品的不斷增長的需要得到滿足。”[16]某些判決書中提及浙江共同富裕示范區,[17]還有的判決書因為國家文件而提及共同富裕,如有法院援引《國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》(國辦發[2015]79號)中的“共同富裕”。[18]由此我們也可以發現,盡管在黨和國家的政策維度上已經大量使用共同富裕,但是在法治實踐中其影響還有待加強。
       
        在這些裁判文書中,只有少量幾份裁判文書中的“共同富裕”論述與本文關注的主題直接相關。有當事人在判決書中主張自己的某些訴求符合國家的共同富裕政策,或者主張對方當事人的行為違背了國家政策,如有公司股東在訴求中提出對方當事人的行為“無法實現國家的共同富裕”;[19]如某網絡公司認為某演員對其“肖像權”的過度維權“違背共同富裕之國家精神”;[20]也有當事人提出“仲裁裁決結果一方面不利于直播行業的健康發展,不利于國家經濟的健康發展,另一方面也不利于國家提出的共同富裕的大政方針,更傳輸給社會不誠信更能獲利的錯誤價值觀。”[21]這些判決書中共同富裕的援引,絕大部分是由當事人提出的理由或論證技巧,法官在判決理由和裁判說理過程中都沒有回應當事人的這些主張。只有在個別裁判文書中,法院說理會援引共同富裕,如某法院在論證財政扶貧資金之使用時提到,“為消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕,全國上下開始了一場脫貧攻堅戰”;[22]另一法院也在裁判文書中提到“脫貧攻堅戰是黨中央為了實現‘消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕’這一社會主義的本質要求,而作出的總體部署”。[23]但是,即便是此類援引,也更像是一種表態或修辭,依舊沒有對法院的說理或最終的判決產生實質的影響。從上面的分析可以看出,共同富裕雖然已經進入到司法過程之中,但是并沒有被“司法化”——在裁判說理中共同富裕沒有規范效力和約束力、至多起到一種補強論證的效果。
       
        鑒于中國的司法權定位,法官無法在裁判中進行法律解釋而只能適用法律,因此,如果共同富裕沒有進入立法之中而僅僅停留在政策的維度上,在未來的司法實踐中也很難期待其發揮更大的作用,這是制度本身所決定的。也正因為如此,如果希望共同富裕能夠真正影響法治進程,必須將視角從司法轉向立法,只有立法、修法這種分配利益的決斷過程才有可能將共同富裕納入到實踐之中。總之,通過上面的研究筆者發現,共同富裕已經進入到裁判文書之中,卻沒有獲得真正的規范意涵,由于中國的法院沒有法律解釋的權力,其對共同富裕條款的適用難以有前瞻的效力,只有法對相關規定做出修正后,共同富裕精神才能真正進入司法實踐進而影響人民的生活,因此本文認為當前階段更應該從立法進入。
       
        二、作為立法動因的共同富裕
       
        在當前中國的法治實踐中,政治話語能夠以政策的方式進入到立法實踐之中,典型的如社會主義核心價值觀的入法。黨的十九大以來中央對此出臺多份文件,如《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》等,使得社會主義核心價值觀入法有著比較成熟的機制,學術界對此也有著較多的研究。[24]社會主義核心價值觀與法律的關系,有著比較清晰的理論框架予以回答,如法律與道德的關系能夠成為這一研究的基本框架,對此的分析更多能夠從法律與道德的關系這一常見命題入手;[25]鑒于社會主義核心價值觀的包容性,以及12個核心價值能夠在相應的法條中找到對應,容易產生司法的效果,因此有不少研究從司法的角度切入。[26]相較之下,共同富裕的政策意味更為明顯,更為重要的是,就如筆者在此前的研究中已經指出的那樣,作為社會主義本質要求的共同富裕,與自由主義的法治理念之前是存在張力和沖突的,從當前圍繞共同富裕的很多社會討論來看,大家對共同富裕該如何推進存在許多爭論,這種爭論涉及到一些價值判斷問題,無法在中國的司法過程中回應,而只能借助立法過程的分析去揭示這一過程中的政法互動。
       
        共同富裕是一個非常具有中國特色的話語,當然,這種對平等的主張并非簡單來自于傳統中國的均貧富的設想,而是來自于中國共產黨領導的社會主義革命與建設,這種平等理想在新中國成立后得到了社會主義制度的維護。改革開放后,鄧小平所闡述的共同富裕論述更是今天我們討論共同富裕的重要理論資源。[27]黨的十八大之后這個概念逐漸重要起來,習近平總書記在2012年11月17日主持十八屆中央政治局第一次集體學習時就曾指出,共同富裕是中國特色社會主義的根本原則,必須使發展成果更多更公平惠及全體人民;特別是黨的十九大明確新時代社會主要矛盾已經轉變為人民對美好生活的向往同發展不平衡不均衡之間的矛盾后,共同富裕成為回應新時代社會主要矛盾變化的重要舉措。黨的十九大報告6次提及“共同富裕”,在明確了進入新時代社會主要矛盾的變化之后指出,“這個新時代……是全國各族人民團結奮斗、不斷創造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的時代”。[28]2021年8月17日,習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上強調,共同富裕是社會主義的本質要求,是中國式現代化的重要特征,需要堅持以人民為中心的發展思想,在高質量發展中促進共同富裕。[29]此后共同富裕在學術和社會討論中的熱度迅速攀升,本文在分析中對材料的選取以2021-2022這樣一個比較短的時間范圍為限也是出于這個考慮。共同富裕在黨和國家的話語體系中長期存在,黨的十九大以來被更多人關注,中央所推動的全面脫貧也在很大程度上印證了共同富裕實踐,本文更為關注的是2021年8月18日中央財經委員會第十次會議上習近平總書記的講話,實際上正是從這個時候開始,共同富裕才頻繁進入到各種話語之中。通過百度指數分析也可以佐證這一點,可見圖1,共同富裕的搜索指數在2021年8月后有一個急劇增長。
       
        圖1:“共同富裕”的百度搜索指數(2017.10.18至今)
       
        中央對共同富裕的強調,在某種意義上可以被理解成改革開放以來的一次重大的政策調整。改革開放后,國家推動共同富裕的政策是鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來,先富帶后富,最終實現共同富裕;此后相當長的時間里,國家政策的重心在前者,即鼓勵一部分人先富起來,這帶來了中國經濟的巨大發展,造就全球第二大經濟體,也培育了廣大的中產階級階層;但與此同時,中國的社會分層和貧富分化也在加劇,《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出,“改革開放以后,黨扭住經濟建設這個中心,領導人民埋頭苦干,創造出經濟快速發展奇跡,國家經濟實力大幅躍升。同時,由于一些地方和部門存在片面追求速度規模、發展方式粗放等問題,加上國際金融危機后世界經濟持續低迷影響,經濟結構性體制性矛盾不斷積累,發展不平衡、不協調、不可持續問題十分突出。”正因如此,黨的十九大報告將社會的不充分不平衡發展定為新時代中國社會的主要矛盾,并據此重新定位國家的大政方針,從鄧小平關于共同富裕提法的前半段轉移到下半段,即從關注一部分先富起來,轉移到關注共同富裕。
       
        當然,從新中國成立之初的經濟建設實踐,到改革開放之初強調一部分人先富起來,再到新時代強調共同富裕,并不意味著路線上的調整。[30]在路線、方針、政策的話語體系下,路線或道路具有更高的概括性,在現代中國就只能是社會主義道路;方針指的是國家道路貫徹到某一個領域中的原則和價值導向,如共同富裕建設;方針再進一步具體落實為政策。[31]本文將共同富裕的入法過程概括為政策與法律的關系,其實是一種粗略意義上來說的,準確的說,共同富裕是國家在經濟社會建設層面上的一種新的價值導向,更接近于官方話語體系中的方針。從方針進入到法律之中一般還會經過更為具體的政策作為中介,在中國的政治法律實踐中,黨和國家的規劃起到了這樣的作用,如黨和國家在某個時期的規劃、某個年度的立法計劃等等。在2020年10月中共十九屆五次會議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年愿景目標的建議》中,共同富裕既是遠景目標、也是基本原則,還是社會建設的具體要求;根據《建議》,國務院制定了《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要(草案)》;2021年十三屆全國人大四次會議表決通過《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》,使其成為正式的國家法律文件,具有法律效力。
       
        三、中央法規中的“共同富裕”
       
        在中國的政治體制中,黨和國家制定的“五年規劃”具有非常高的效力,屬于一定時期內國家的行動綱領,共同富裕是“十四五規劃”的關鍵詞之一,但是從十四五規劃進入到具體的立法之中,還需要經過立法規劃——如下文將要論述的全國人大常委會2021年度立法工作計劃、浙江省人民政府2022年的立法工作計劃,最后落實到法律文本中來。本文收集立法素材使用的是北大法寶數據庫,在其“法律法規”數據庫中以“共同富裕”為關鍵詞全文中搜索2021年以來的法律法規,得到結果如下:“中央法規”110篇,其中法律9篇,行政法規14篇,司法解釋5篇,部門規章59篇,黨內法規制度14篇,團體規定7篇,行業規定2篇;“地方法規”880篇,其中地方性法規22篇,地方政府規章1篇,地方規范性文件274篇,地方司法文件2篇,地方工作文件581篇。[32]由于北大法寶數據庫自身的選取標準,搜索命中的不少法律法規并不是嚴格意義上的法律,如“中央法規”類的9篇法律并非我們通常理解的由全國人大或常委會制定的規范性法律文件,8篇都是國家層面的工作文件,如第十三屆全國人民代表大會第五次會議關于政府工作報告的決議、第十三屆全國人民代表大會第五次會議審議通過十四五規劃的決議等等,真正算作嚴格意義上法律的是2021年4月發布的《中華人民共和國鄉村振興促進法》。
       
        這些立法材料大體上可以分為三類:第一類為嚴格意義上的法律,包括中央和地方法規,如全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規、國務院部委制定的部門規章,以及地方性法律、地方政府規章等等;第二類為立法文件,如全國人大的立法計劃、地方的立法工作文件;第三類為政府文件,與立法沒有直接關系,如前面所說的提及共同富裕的政府工作報告等。本文重點關注的是第一類,即通常所說的嚴格意義上的法律,且在中央法規中限于對23篇法律、行政法規的分析,只有在必要時觸及部門規章;對地方性的法律限于22篇地方性法規,地方政府規章也僅僅在需要時觸及。
       
        表1:中央法規中涉及共同富裕立法統計(截止2022年3月25日)
       
        在23篇中央法規中,根據所涉及主題的不同,本文將之初步分為國家決策、立法規劃、鄉村振興、區域協調發展、勞動與社會保障五類,具體的情形詳見上表1.這些中央法規在何種情形下使用共同富裕?
       
        第一,在北大法寶的篩選標準下,全國人大的決議、國務院的意見都被歸入中央法規的類別。在筆者搜索到的9篇提及共同富裕的中央法規中,都是與國家政策有直接關系的,典型的是與“十四五規劃”有關的幾篇立法,如2021年3月11日第十三屆全國人民代表大會第四次會議批準的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要,分別在遵循的原則(“堅持共同富裕方向”)、遠景目標(“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”)、主要目標(“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”)、區域協調發展戰略(“浙江高質量發展建設共同富裕示范區”)、民生福祉建設(“制定促進共同富裕行動綱要”)、優化收入分配結構(“更加積極有為地促進共同富裕”)中6次提及“共同富裕”。在這份立法文件中,共同富裕是一種全方位的要求,只不過這份立法文件的效力對象是國家機構,更多指向黨和國家機構之間的行為,其共同富裕表述對個人沒有直接的約束力。
       
        第二,全國人大常委會在2021年的立法工作計劃中對共同富裕的提及,“圍繞健全多層次社會保障體系,扎實推動共同富裕,修改婦女權益保障法,制定法律援助法、社會救助法等。”在地方層面上,共同富裕示范區的浙江省也發布了《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省人民政府2022年立法工作計劃的通知》(浙政辦函[2022]5號),在總體要求中提到“……為我省高質量發展建設共同富裕示范區提供更加有力的法治保障”。在這份立法工作計劃中,共同富裕問題位于社會保障體系的層面上,專門涉及了婦女權益保護、法律援助、社會救助等議題,下文我們將具體觀察共同富裕的立法實況,由此也可以比較立法規劃與實際立法中的區別;浙江省的立法規劃中并沒有對共同富裕的領域做限定,而是從整體上來表述的。
       
        第三,鄉村振興是共同富裕立法的重點。鄉村振興問題契合了共同富裕的一個重要語境,不平衡發展中的一個重要方面就是城鄉發展的差距,扎實推進共同富裕也是對農民進行傾斜保護的重要目標。[33]在23篇中央法規中,嚴格意義上的法律是2021年4月頒布的《中華人民共和國鄉村振興促進法》,共同富裕是該法各項立法原則的終極目標,其第4條基本原則條款規定,“全面實施鄉村振興戰略,應當堅持中國共產黨的領導,貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,走中國特色社會主義鄉村振興道路,促進共同富裕,遵循以下原則……”經過研讀會發現,共同富裕從政策層面落實到正式的法律時,依舊停留在法律原則的層面上。法理學的常識告訴我們,在司法過程中法律原則僅僅在窮盡法律規則的時候才能適用。共同富裕立法中對鄉村議題的側重,也能夠從地方層面的立法中看出來,下文還將詳述。
       
        需要注意的是,在農村農業領域的立法中,共同富裕其實早已經進入立法文本之中,如2012年修訂的《中華人民共和國農業法》第5條的三款規定,“國家堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,振興農村經濟。國家長期穩定農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,發展社會化服務體系,壯大集體經濟實力,引導農民走共同富裕的道路。國家在農村堅持和完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”這三款內容分別對應著憲法第6條、第7條、第8條關于所有制、農村經濟制度、根本分配制度來的,與近些年國家所提的共同富裕議題關聯不大。而且《農業法》第5條中所提及的共同富裕,地位并沒有很高,僅僅是作為農村集體經濟制度的一個組成部分,農村集體經濟是在家庭承包經營的基礎上確保共同富裕的一個保障,而在2021年的《鄉村振興法》中,共同富裕則是作為基本原則的目標出現的。
       
        第四,在區域協調發展的6篇立法中,涉及交通扶貧、對革命老區的重點扶持等等。如在《國務院關于財政交通運輸資金分配和使用情況的報告》中指出,要通過加大對中西部地區交通運輸領域投入,特別是對革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區交通運輸基礎設施建設補助標準,以推動共同富裕。在改革開放以來的經濟發展中,交通的重要性不言而喻,“要想富先修路”是幾乎所有的欠發達地區都面臨的選擇,我國各省市高速公路里程與密度差距非常大,加大對老少邊窮地區的交通投入,便是為了解決各地區財政差異過大所帶來的交通狀況的天壤之別,實際上交通扶貧也是我國重要的扶貧措施。[34]
       
        第五,在勞動與社會保障領域的5篇立法中,涉及到就業、醫療保障等主題。共同富裕不僅涉及對城鄉差別的縮小,不平衡發展也體現在其他方面,如《國務院辦公廳關于印發“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃的通知》(國辦發[2021]56號)中提出,“必須走共同富裕道路,保障特殊困難群體平等享受有關基本公共服務,彰顯公平正義。”對特殊困難群體的保護也體現出社會主義的優越性,這更直接體現在《國務院關于印發“十四五”殘疾人保障和發展規劃的通知》對殘疾人的保障之中。在城鄉差別中,導致農民生活困難的原因無外乎沒有穩定的收入、遭遇重大疾病沒有國家保障,“因病致貧”“因病返貧”現象在某些地方很突出,在近些年來推動的農村合作醫療的基礎上,《國務院辦公廳關于健全重特大疾病醫療保險和救助制度的意見》將救助對象擴大到“醫療救助公平覆蓋醫療費用負擔較重的困難職工和城鄉居民,根據救助對象類別實施分類救助”,將農村居民涵蓋進來,從而有助于防止因病返貧,助力共同富裕。總的來說,中央法規中的共同富裕更多存在于一些國家決策中,但是很多法律或者國家決策的做出,已經在很多地方有助于共同富裕的實踐;而更好體現共同富裕的立法,則是一些具體的地方法規。
       
        四、地方性法規中的“共同富裕”
       
        從前面的數據搜集情況可知,很多地方法規涉及了共同富裕,在北大法寶數據庫的篩選標準中,對地方法規的標準較為寬松,因此274篇的“地方規范性文件”中就包含了《紹興市越城區人民政府辦公室關于印發<越城區2022年“三改一拆”及“無違建”創建專項行動方案>的通知》、《中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會等關于金融支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》等過于細節的文件;在581篇的“地方工作文件”中所涉及的細節性的文件就更多了,因此本文必須對此處分析的地方法律做一下限定。本文這里所說的“地方性法規”特指《立法法》第72條規定的省、自治區、直轄市和設區的市的人民代表大會及其常務委員會所制定的效力最高的地方法規,本文重點關注22篇地方性法規,盡管這一樣本量不大,但是卻最有代表性、能夠代表地方在立法過程中援引共同富裕的真實情況,其基本的情況可見下表2.
       
        表2:地方法規中涉及共同富裕立法統計(截止2022年3月25日)
       
        在北大法寶命中的22篇地方性法規中,涉及的主題更為豐富,除了我們在中央法規層面中看到主題外,還涉及性別平等、民族平等、非公有制經濟三類,與此同時,在涉及鄉村振興、區域協調發展方面,地方立法也多有推進。
       
        第一,大量地方性法規涉及鄉村振興主題,占據了22篇立法的一半。為什么鄉村振興成為最重要的議題?全面建成小康社會是近年來黨和國家的核心工作,黨的十八大提出“全面建成小康社會”、黨的十九大提出“決勝全面建成小康社會”,再到2021年建黨百年時全面建成小康社會,歷史性地解決了絕對貧困問題。在消除絕對貧困的過程中,農村的全面脫貧處于最重要的地位,城鄉差別一直以來就是國家最重要的經濟上的差別,在全面脫貧偉大斗爭中鄉村脫貧是實現共同富裕的重中之重,因此在近兩年的共同富裕立法中,鄉村振興主題處于重要地位。實際上,進入新世紀以來國家連續多年的一號文件都以“三農”為主題,學術界對此也多有闡述。[35]
       
        與國家層面的《鄉村振興法》一致,各地的鄉村振興條例基本上也是在立法原則部分涉及共同富裕。如《浙江省鄉村振興促進條例》總則第3條規定,“全面實施鄉村振興戰略,應當堅持中國共產黨的領導,按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,統籌解決地區差距、城鄉差距、收入差距,推動高質量發展建設共同富裕示范區。促進鄉村振興,推動高質量創建鄉村振興示范省,應當堅持農業農村優先發展,堅持農民主體地位,堅持人與自然和諧共生,堅持改革創新,堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進。”《河南省鄉村振興促進條例》總則第4條規定,“促進鄉村振興應當堅持農業農村優先發展,堅持農民主體地位,堅持人與自然和諧共生,堅持改革創新,堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進,采取措施促進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興,推動城鄉融合發展,促進農民農村共同富裕。”《四川省鄉村振興促進條例》總則第4條規定,“全面實施鄉村振興戰略,應當堅持中國共產黨的領導,貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,走中國特色社會主義鄉村振興道路,促進共同富裕,遵循以下原則……”這些論述與國家的《鄉村振興法》第4條的規定相比,除了浙江使用的是“共同富裕示范區”的專有術語外,河南、四川的條例都是將共同富裕作為實施鄉村振興戰略的目標。也有省份在立法目的中規定共同富裕,如《福建省鄉村振興條例》第1條規定,“為了全面實施鄉村振興戰略,加快農業農村現代化,在高質量發展中促進共同富裕,根據《中華人民共和國鄉村振興促進法》等有關法律、行政法規,結合本省實際,制定本條例。”不管是在立法目的還是在基本原則中規定,其功能是相似的,都是從宏觀上確定共同富裕的價值。另外,有些地方性法規標題中沒有鄉村,但也是涉及鄉村振興和城鄉一體發展的,如2021年修訂的《寧波市志愿服務條例》規定,“鼓勵和支持城區志愿服務組織、志愿服務團隊赴鄉村開展志愿服務,推動志愿服務融入鄉村振興,促進共同富裕。”
       
        同樣需要指出的是,鄉村振興主題的地方性法律并非在2021年后才開始提及共同富裕,如2016年制定的《河北省農村扶貧開發條例》第3條規定,“農村扶貧開發應當貫徹精準扶貧、精準脫貧的基本方略,遵循因地制宜、分類指導、注重實效、協調發展的原則,堅持與農業現代化建設、生態文明建設、新型城鎮化建設和美麗鄉村建設相結合,發揮扶貧對象主體作用,構建政府、社會、市場協同推進的工作機制,鞏固脫貧成果。農村扶貧開發應當與經濟社會發展同步,實現共同富裕。”
       
        第二,共同富裕作為推進民族平等的政策資源。如《浙江省景寧畬族自治縣自治條例(2021修正)》《景寧畬族自治縣人民代表大會關于修改<浙江省景寧畬族自治縣自治條例>的決定(2021)》《內蒙古自治區促進民族團結進步條例》。筑牢中華民族共同體意識是近些年最為重要的憲制問題之一,推動民族平等、民族團結、各民族共同繁榮的民族關系,需要建立在經濟基礎之上,政治上的國家認同、法律上的憲制建構,都需要建立在社會經濟層面的和諧發展基礎上。民族學研究者指出,當前民族工作中所遇到問題是市場經濟引發的社會分化在民族關系中的反映,從本質上來說是由發展不平衡導致的;[36]有學者在對云南少數民族群體的實證研究中指出,經濟水平與少數民族的國家認同成正比例。[37]在民族自治縣的自治條例和某些單行條例中納入共同富裕,其實是為了助力構建中華民族大團結的民族關系,為筑牢中華民族共同體奠定經濟基礎。
       
        第三,2022年修訂的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》將共同富裕作為推進性別平等的理由。在2022年修訂的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》中,總則第三條第二款規定,“人口和計劃生育工作應當與發展經濟、推進共同富裕、建設文明幸福家庭以及增加婦女受教育和就業機會、增進婦女健康、提高婦女地位相結合。”共同富裕是此次條例修改時吸納的內容,在該條例2014年修訂版、2016年修訂版中都沒有提及“共同富裕”,這一修改在何種程度上有助于性別平等?在中國的勞動市場上女性遭遇的歧視很大程度上是因為女性需要為家庭、特別是子女養育付出更多的精力,該條例的最新修訂主要涉及以下內容,如全面貫徹三孩生育政策并刪除不適應三孩生育政策的內容、完善生育休假制度、支持托育服務發展。從這些內容來看,該條例有助于將婦女從生育、養育子女的負擔中解放出來,實現女性在接受教育、就業等方面的實質平等,推動更為平等的性別關系的建立。
       
        第四,《江蘇省就業促進條例》《上海市慈善條例》涉及勞動與社會保障。《江蘇省就業促進條例》總則第1條規定,“為了促進更加充分、更高質量的就業,推動經濟發展與擴大就業相協調,推進共同富裕,保障社會和諧穩定,根據《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國就業促進法》等法律、行政法規,結合本省實際,制定本條例。”從這一規定我們也能夠發現,就業本身是最大的權利,社會輿論中特別關注的勞資關系并不是該條例的核心關切。另外,2021年制定的《上海市慈善條例》第3條第1款規定,“本市堅持以人民為中心的發展思想,推動慈善事業健康發展,動員全社會支持慈善、參與慈善,發揮第三次分配作用,在高質量發展中促進共同富裕。”
       
        第五,非公有制企業的社會責任。《溫州市“兩個健康”先行區建設促進條例》第39條規定,“鼓勵和引導非公有制經濟組織、非公有制經濟人士主動融入高質量發展建設共同富裕示范區,承擔向上向善、推動共同富裕的社會責任,積極興辦社會公益實體、參與公益慈善事業、推進共建共享,讓高質量發展成果惠及廣大人民群眾。對成績顯著的,予以褒揚。”
       
        第六,《浙江省人民代表大會常務委員會關于網絡虛假信息治理的決定》、《吉林省人大常委會關于推進第八個五年法治宣傳教育的決議》、《浙江省標準化條例》也提到了共同富裕,這三個文件中對共同富裕的提及,并沒有太多的所指,如《浙江省標準化條例》第1條規定,“為了加強標準化工作,促進自主創新,服務高質量發展、高品質生活,推動共同富裕,根據《中華人民共和國標準化法》和其他有關法律、行政法規,結合本省實際,制定本條例。”第11條規定,“推進數字化改革、推動共同富裕以及落實其他重大決策部署,需要統一技術要求的,省、設區的市標準化主管部門和其他有關主管部門應當加快制定相關地方標準。”《成都市美麗宜居公園城市建設條例》第70條規定,“市和區(市)縣人民政府應當堅持共享互促,提高居民收入水平,促進共同富裕;深化黨建引領城鄉社區發展治理,構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體;健全現代化基礎設施體系、優質均衡公共服務體系、全覆蓋多層次社會保障體系,提升公園城市可持續發展的宜居品質。”
       
        最后,在上一節我們看到,中央法規中有不少內容涉及到區域協調發展的,而在地方法規中似乎沒有涉及。這主要是因為從國家層面來說,區域的發展差異是一個非常直接的問題,中國是一個政治經濟文化發展不平衡的大國,這一點是思考中國問題時必須考慮的,時至今日發展不平衡依舊存在。從地方層面來說這種差異沒有國家層面上大,即便有些省份的區域差異同樣很大,在中國的黨政體制下,一個行政區劃內的地區經濟發展差異,更容易借助各種其他的手段來實現資源的分享和共同富裕,立法僅僅是一種手段而已,因此涉及共同富裕的地方立法中較少區域協調發展問題。[38]
       
        五、立法對共同富裕的重新構造
       
        從上面兩節中我們看到,當共同富裕從政策演變為立法語言、進入到中央和地方的法律文本之中時,立法會對國家政策進行有選擇性的吸收和改造,這就體現為法律對政策的限制。這一功能可以從中央、地方兩類法律文本吸收共同富裕時的差別看出來,在國家層面上共同富裕毫無疑問是必須予以立法保障的,但是正如我們前文所說的中央層面上的涉共同富裕立法大多數是一些國家文件,較少涉及具體立法。地方立法中有一些更為實的立法,但正是因為這些立法更為實,法律一旦制定出來就必然會產生直接的影響,因此地方立法比較慎重,將相關立法盡量限定在有可能實現的范圍內。限于篇幅,本文僅僅以勞動者權益保護議題中的共同富裕立法進行說明。
       
        在近期的許多社會討論中,996、打工人、互聯網行業新一輪裁員潮等,引起了廣泛的關注,在經濟發展新常態之下如何實現對工人權益的保護?特別是在社會主義初級階段,按勞分配是最重要的分配方式,如何護勞動收益率是探索共同富裕建設的關鍵所在——社會分化的最重要的原因是資本回報率大大高于勞動的回報率,由此導致富者愈富、貧者愈貧。從理論上來說,保障勞動者的各項權利是實現勞動者主人翁地位、實現共同富裕的最重要的手段,有學者指出,“以勞動者為本位是以人民為中心的一項核心內涵,推進共同富裕必須以尊重勞動、尊重勞動者為制度變革的基本立場”,[39]尊重勞動、勞動者權益保護是實現共同富裕的重要切入點。在很多支持工人權益的研究者那里,勞工權益也是最為重要的分析立場。在中國的共同富裕立法中,勞動者權益保護是非常重要的立法領域,在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第四十八章“優化收入分配結構”中,開篇就指出,“堅持居民收入增長和經濟增長基本同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高基本同步,持續提高低收入群體收入,擴大中等收入群體,更加積極有為地促進共同富裕。”習近平總書記在《扎實推進共同富裕》一文中對促進共同富裕的原則的闡述,第一條原則就是“鼓勵勤勞創新致富”,提出“要防止社會階層固化,暢通向上流動通道,給更多人創造致富機會,形成人人參與的發展環境”。[40]然而,具體到立法過程中,對勞動報酬率的提高等問題尚不是重點議題,而是將保障就業作為實現共同富裕的最重要的切入點。為什么有這種差異?具體立法在勞動問題上的有選擇性規定,就體現了立法對政策的篩選和重新界定。
       
        就中國的國情而言,對民眾來說最重要的還是擁有一份職業,因此就需要在保障就業與提高勞動者權利之間尋求一種平衡。[41]《國務院關于印發“十四五”就業促進規劃的通知》開篇就指出,“就業是最大的民生,也是經濟發展最基本的支撐。‘十四五’時期,實現更加充分更高質量就業,是推動高質量發展、全面建設社會主義現代化國家的內在要求,是踐行以人民為中心發展思想、扎實推進共同富裕的重要基礎。”這一立場也在地方法規中被延續,如前文所述的《江蘇省促進就業條例》就將促進更加充分、更高質量的就業,推動經濟發展與擴大就業相協調,推進共同富裕作為核心立法宗旨。
       
        由此我們能夠發現,黨和國家的政策對共同富裕的規定可以非常宏觀,這種政策可以有一個長期的實現過程;法律文本中的表述與國家政策中的表述的不同之處在于,法律一旦制定出來,就馬上成為人民據以行動的理由,也可以成為向法院主張權利的依據——而國家政策不能成為司法的依據。正因為如此,在制定法律的時候會更為謹慎的有所收縮。無論是在國務院的通知,還是地方性法律的規定中,都將促進就業作為勞動者權益保護的重心。換句話說,國家政策很多時候是有超前性的,以前瞻性的規定引領國家的發展方向,但是落實到立法之中,便要體現為一種保守性的權衡,因此我們才常說“法律不會是新時期的報春花”。
       
        六、結論
       
        在社會主義市場經濟條件下,財富不僅是一種生活資料,也是一種生產資料,作為生產資料的財富差異會在資本的增殖中進一步擴大。這種差異在皮凱蒂的《21世紀資本論》中有非常充分的討論,勞動收入的不平等基本上還是“溫和的不平等”,而資本收入的不平等近乎“極端”,即便是被認為最平等的國家(如20世紀七八十年代的斯堪的納維亞國家)的財富不平等,都遠超過工資最不平等國家(如2010年以來的美國)中的工資不平等,進而“世襲的中產階級”成為20世紀發達國家財富分配的新特征。[42]當然,美國的貧富分化更為嚴重,過去人們常常將美國夢描述為,任何一個美國人,不管出身如何,都可以通過個人的努力活動中產以上的生活;但是80年代以來的現實向我們提供了一個不同的敘事,帕特南發現,上世紀80年代以來,美國的社會固化程度大大提高了,曾經能夠一起走向未來美國夢的小伙伴們,因為家庭出身的不同,并不是每個人都有機會去改變命運,[43]底層更像是沿著父輩的人生軌跡復制一個破碎的“鄉下人的悲歌”。[44]這種社會分化恰恰就是由法治來“保障”的,法治其實是一種資本的編碼,將社會經濟上的差異帶入到法治的邏輯體系之中,然后不斷地去復制和強化已有的差異,最終塑造出一幅每個人因為自己的努力不同而處境不同的假象。[45]法律本身就是一種預設,以抹平或者說忘卻人的實質差異為基本預設,因為法律是一種統一的規則,不能因為人的身份或者社會狀況的不同而施加不同的對待,現實世界是非常多元的,不可能設置一種能夠應對所有區別的規則體系,[46]但是這種形式平等自然會帶來結果上的不平等。正是在這個意義上,如果希望從法治的角度為共同富裕提供保障,勢必會對自由主義法治中的一些理念提出挑戰。在目前的共同富裕立法中,所涉及的共同富裕規定更多還是基本原則或立法指導思想,如何使共同富裕從法律原則進入到法律條文之中?這種跳躍是最難的,如何去論證這種細化規定的合法性、合理性?這是一個需要未來繼續研究的命題。[47]

      【作者簡介】
      邵六益,中央民族大學法學院講師、北京大學法學博士。
      【注釋】
      [1] 劉忠教授的相關研究值得關注,如劉忠:《政法委的構成與運作》,《環球法律評論》2017年第3期。
      [2] 參見閻天:《知向誰邊——法律與政策之間的勞動關系》,中國民主法制出版社2022年版,第12頁。
      [3] 參見邵六益:《黨為何要領導立法——以人大立法為例》,《毛澤東鄧小平理論研究》2021年第7期。
      [4] 參見趙一單:《黨領導立法的組織演變》,《環球法律評論》2021年第6期。
      [5] 這種互動關系在司法中被越來越多的人意識到,如筆者曾以審委會與合議庭的互動機制為框架,分析了政治考慮如何借助審委會與合議庭的互動機制進入到司法裁判之中,借助審委會與合議庭的多輪互動機制揭示了司法過程中的政法互動。參見邵六益:《審委會與合議庭:司法判決中的隱匿對話》,《中外法學》2019年第3期。
      [6] 黃文藝教授將“政法互動”作為政法體制的重要內容,參見黃文藝、邱濱澤:《論中國古典政法傳統》,《中外法學》2022年第1期。
      [7] 如沈斐:《“美好生活”與“共同富裕”的新時代內涵》,《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第1期;劉培林等:《共同富裕的內涵、實現路徑與測度方法》,《管理世界》2021年第8期。
      [8] 參見張文顯:《論中國式法治現代化新道路》,《中國法學》2022年第1期,第26頁。
      [9] 參見張翔:《“共同富裕”作為憲法社會主義原則的規范內涵》,《法律科學》2021年第6期。第29-30頁。
      [10] 參見閻天:《憲法按勞分配規范的當代意涵》,《法學評論》2021年第6期,第52頁。
      [11] See Katharina Pistor, The Code of Capital: How the Law Creates Wealth and Inequality, Princeton University Press, 2019.筆者發現劉星教授在十幾年前的一部文集以“有產階級的法律”為名,其中對美國法律階級本質的揭露非常的馬克思主義,參見劉星:《有產階級的法律》,北京大學出版社2007年版。
      [12] 參見汪暉:《去政治化的政治:短20世紀的終結與90年代》,生活·讀書·新知三聯書店2008年版,第46-47頁。
      [13] 搜索時間截止到2022年3月23日。
      [14] 遼寧省丹東市中級人民法院(2021)遼06民再20號民事判決書;河南省鄲城縣人民法院(2021)豫1625民初5762號民事判決書;云南省普洱市中級人民法院(2021)云08民終125號民事判決書。
      [15] 四川省成都市青白區人民法院(2021)川0113民初3192號民事判決書;遼寧省沈陽市中級人民法院(2021)遼01民終266號民事判決書。
      [16] 遼寧省本溪市中級人民法院(2021)遼05民終1431號民事裁定書等。
      [17] 浙江省云和縣人民法院(2021)浙1125民初1357號民事判決書。
      [18] 天津市第一中級人民法院(2021)津01行終25號行政裁定書。
      [19] 上海市第一中級人民法院(2021)滬01民特618號民事裁定書。
      [20] 北京市互聯網法院(2021)京0491民初36417號民事判決書。
      [21] 廣東省廣州市中級人民法院(2021)粵01民特1449號民事裁定書。
      [22] 安徽省安慶市宜秀區人民法院(2021)皖0811民初196號民事判決書。
      [23] 山西省晉中市中級人民法院(2021)晉07執復33號執行裁定書。
      [24] 有學者認為社會主義核心價值觀是國家認同之價值濡化的重要組成部分,并從解讀憲法的角度發掘出這一價值濡化的制度載體,參見丁軼:《論國家認同的價值濡化:一個憲法功能視角》,《地方立法研究》2022年第2期。
      [25] 例如,楊知文:《把社會主義核心價值觀融入指導性案例的理據和方法》,《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2021年第6期。
      [26] 例如,于洋:《論社會主義核心價值觀的司法適用》,《法學》2019年第5期;韓振文:《論社會主義核心價值觀融入鄉村司法的方法與載體》,《法治社會》2019年第5期。
      [27] 參見龔云:《論鄧小平共同富裕理論》,《馬克思主義研究》2012年第1期。
      [28] 習近平:《決勝全面小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2017年10月28日,第1版。
      [29] 參見《在高質量發展中促進共同富裕 統籌做好重大金融風險防范化解工作》,《人民日報》2021年8月18日,第1版。
      [30] 筆者曾從政法敘事的角度闡述了三個時期關于共同富裕政策的一致性,參見邵六益:《社會主義共同富裕的政法邏輯》,2022年待刊稿。
      [31] 關于路線、方針、政策的區別,可參見強世功:《中央治港方針的歷史原意與規范意涵——重溫鄧小平關于“一國兩制”方針的重要論述》,《港澳研究》2020年第2期,第9頁。
      [32] 搜索截止時間:2022年3月25日。
      [33] 參見劉同君:《論農民權利傾斜保護的價值目標》,《法學》2022年第2期。
      [34] 如樊樺:《中國交通扶貧:回顧與展望》,《宏觀經濟管理》2004年第6期。
      [35] 如陳文勝:《中央一號文件的“三農”政策變遷與未來趨向》,《農村經濟》2017年第8期。
      [36] 參見楊圣敏:《對如何處理好當前民族關系問題的一點看法》,《社會科學戰線》2013年第7期。
      [37] 參見焦開山:《新時代背景下云南少數民族群體的國家認同及其影響因素》,《民族研究》2019年第4期。
      [38] 當筆者在4月1日再去北大法寶進行搜索時,已經發現直接涉及區域協調發展的地方性法規《山西省人民代表大會常務委員會關于支持和保障山西中部城市群高質量發展的決定》。
      [39] 陳明輝:《以勞動者為本位——關于共同富裕的一條思考路徑》,《法治社會》2022年第3期。
      [40] 習近平:《扎實推動共同富裕》,《求是》2021年第20期。
      [41] 就像筆者在此前的研究中也發現的那樣,在新中國成立指出,為了論證給資本家勞動也是有助于社會主義建設的,官方發展出革命的勞動倫理命題。參見邵六益:《社會主義主人翁的政治塑造(1949-1956)》,《開放時代》2020年第5期。
      [42] 參見[法]托馬斯·皮凱蒂:《21世紀資本論》,巴曙松等譯,中信出版社2014年版,第259-266頁。
      [43] 參見[美]羅伯特·帕特南:《我們的孩子:危機中的美國夢》,田雷、宋昕譯,中國政法大學出版社2017年版。
      [44] 參見[美]J.D.萬斯:《鄉下人的悲歌》,劉曉同、莊逸抒譯,江蘇鳳凰文藝出版社2017年版。
      [45] See Katharina Pistor, The Code of Capital: How the Law Creates Wealth and Inequality, Princeton University Press, 2019.筆者發現劉星教授在十幾年前的一部文集以“有產階級的法律”為名,其中對美國法律階級本質的揭露非常的馬克思主義,參見劉星:《有產階級的法律》,北京大學出版社2007年版。
      [46] 筆者在以前的研究中,將法律作為一種由下而上、從具體到抽象、從多元到統一的上升運動,參見邵六益:《社科法學的知識反思——以研究方法為核心》,《法商研究》2015年第3期。
      [47] 有研究表明,稅法或許要承擔重要的再分配職能。參見何錦前:《共同富裕導向下稅法收入分配規制》,《地方立法研究》2022年第2期。

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