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    國家治理現代化視閾下粵港澳大灣區發展探賾——基于從目標取向到治理實踐的整體思考
    2022/6/23 8:26:26  點擊率[215]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法理學
      【出處】本網首發
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】自黨的十八大以來,我國高度重視國家治理現代化的推進工作,粵港澳大灣區隨之也在加速發展。總的來說,建設粵港澳大灣區是我國在準確研判新時期國內外發展環境變化的大背景下所作出的全新戰略部署,既是深化“一國兩制”的制度安排,也為了打造規模績效的發展導向,更是引領對外話語體系建構的支點所在,故而理應在持續發展中實現治理優化。基于此,未來粵港澳大灣區的治理應依托于二元布局展開合理優化:一方面從四個維度出發妥善處理好央地關系,使中央與地方政府能夠各司其職;一方面以經濟結構統合為抓手破除地方政府各自為政的瓶頸,使他們牢固樹立起利益共生和成本共擔的區域發展共同體理念。唯有如此,粵港澳大灣區方能在可持續發展中助力我國綜合國力增強和國際地位提升。
      【中文關鍵字】粵港澳大灣區;地方協同;央地關系;國家治理現代化
      【全文】

        一、問題的提出
       
        自黨的十八大以來,面對波詭云譎的國際形勢和紛繁復雜的國內環境,以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家治理現代化的推進工作。在黨的十八屆三中全會上,“推進國家治理體系和國家治理能力現代化”被首次提出,這標志著其作為全面深化改革的總目標在國家未來發展中具有舉旗定向的關鍵作用,全面深化改革的一切工作需要圍繞這個目標加以踐行。而后,在黨的十九大上,推進國家治理現代化更是被著重強調,不僅明確了時間表和路線圖,思路和邏輯也貫穿于“五位一體”的各個部分。在黨的十九屆四中全會上,隨著《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)通過,國家治理現代化的推進也隨之迎來了新階段。與此同時,《決定》也鮮明指出,“完善香港、澳門融入國家發展大局、同內地優勢互補、協同發展機制,推進粵港澳大灣區建設,支持香港、澳門發展經濟、改善民生,著力解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題”,粵港澳大灣區的發展明顯與國家治理現代化的推進緊密結合了起來。
       
        在經濟全球化的時代大勢之催化下,“依托灣區自然地理條件及其區域協同合作,一批灣區城市群應運而生,且在世界經濟格局中占據重要地位”。[1]2019年2月,中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》),要求將粵港澳大灣區建設成為充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區、宜居宜業宜游的優質生活圈,整體部署了粵港澳大灣區的下一步發展工作。而思想是行動的指南,偉大實踐誠然依賴于偉大思想作引導,故而習近平法治思想在2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上被闡明并確立為全面依法治國的指導思想。與2018年8月習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議時把黨的十八大以來在實施全面依法治國過程中所探索的新理念新思想新戰略概括為“10個堅持”相比,“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”顯然是新增內容,習近平法治思想無疑為國家治理現代化的推進指明了方向,粵港澳大灣區的法治建設也自此有了根本遵循。
       
        有鑒于此,作為繼東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區之后由中國全力打造的世界第四大灣區,在借鑒前人發展經驗、結合本國具體國情的條件下,粵港澳大灣區的發展自然需要在明晰目標取向的基礎上加強法治建設,并通過優化中央與地方、地方與地方間的權力配置來提升治理效能,加快國家治理現代化進程。是故,本文主要從兩方面著手對此展開深入探討,藉希學界同仁可以共同探尋粵港澳大灣區發展的法治路徑,從而為我國形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局提供理論支持,為法治中國建設貢獻力量。
       
        二、粵港澳大灣區建設的邏輯取向闡發
       
        推進粵港澳大灣區建設是我國在準確研判新時期國內外發展環境變化的大背景下所作出的全新布局,這種合理的全新布局依托于強大的國家力量作保障,承載了“一國兩制”制度安排下的新使命、寄寓為規模績效發展導向下的新典范、被當作對外話語體系建構下的新支點。質言之,建設粵港澳大灣區是我國在獨特政治經濟系統中對制度軸線、經濟軸線和外向軸線的邏輯深入,理應在持續發展中實現治理優化。
       
        (一)深化“一國兩制”制度安排
       
        為了實現國家完全統一,“一國兩制”戰略構想得以提出,香港與澳門的順利回歸也充分說明了“一國兩制”構想具備現實可行性。然而,香港與澳門的整體向好發展卻依然無法掩蓋部分地區政治不穩定問題,尤其少量青年的自我意識和國家認同建構出現了偏差,以致于被反華勢力所利用,構成了地區繁榮穩定的潛在威脅。所以,如何深化“一國兩制”的制度安排就成為了粵港澳大灣區建設的基本目標之一。申言之,“粵港澳大灣區建設可以理解為在‘一國兩制’框架內,統攝和協調區域內城市的各類資源和要素,破解港澳融入國家發展大局的瓶頸,推動區域全面協調發展”。[2]細考《綱要》具體內容,不難發現從粵港澳大灣區建設來深化“一國兩制”安排展現了中央全面管治權和特別行政區高度自治權的有機結合,有利于在“二次回歸”中強化人心回歸和治理內嵌,從而推動全面統一。
       
        不僅如此,《綱要》還體現了為“香港2047問題”和臺灣問題妥善解決尋求出路的前瞻性布局。質言之,為發展粵港澳大灣區所作的《綱要》既會關系到港澳未來前途,也會關系到臺灣民心向背。正因如此,粵港澳大灣區的建設在實質上實屬是對港澳發展的再次深入推進,其具體實踐無疑能夠有效破除事關“香港2047問題”的政策方位建構難題。而粵港澳大灣區的成功實踐,勢必也將為臺灣地區展示出“一國兩制”的制度優勢和光明前景,從根本上取得臺灣地區民眾對“一國兩制”的制度認同。由此可見,加快粵港澳大灣區發展是“一國兩制”事業再深化的強大助推器,深度契合了國家治理現代化的發展需求,理應是實現中華民族偉大復興的題中應有之義,必須予以重視。
       
        (二)打造規模績效發展導向
       
        在改革開放初期,我國為探索由計劃經濟向市場經濟轉變的社會主義發展道路,先后設立了五大經濟特區,并依托多方改革在逐漸打破傳統體制束縛的過程中加快改革開放步伐,使得我國經濟發展充滿無限活力。不過,多年來對經濟績效的單一強調則制約了其他方面的系統推進,片面追求經濟增長的嵌套型經濟發展邏輯顯然不利于民生改善、自主創新與生態保護,導致了內生發展相對后置,多元目標的失衡與斷層更進一步掣肘了我國經濟實現可持續發展。所以,內含善于學習特點的中國體制在一系列深化改革的舉措中轉變發展思路,[3]聚焦質量變革、效率變革和動力變革,不斷發揮區域集聚效能,以實現經濟的高質量發展。而建立并發展粵港澳大灣區的戰略構想正是植根于此。粵港澳大灣區的建設不僅讓三地在經濟發展中成為了全國經濟增長的強勁引擎,更已然是彰顯我國新時代全面開放力度的一張嶄新“名片”。雖說粵港澳大灣區并非我國唯一的發達城市群,但較之于其他城市群相比,粵港澳大灣區確實具備得天獨厚的國際一流灣區和世界級城市群建設條件,足以作為我國創造規模績效的質量導向和創新導向而存在。
       
        一方面,建設粵港澳大灣區有助于樹立我國創造規模績效的質量導向。縱觀《綱要》所顯現的理念,利用新的經濟增長點形成全新發展模式誠然是粵港澳大灣區建設的重點內容,其聚集和輻射效應對發揮區域經濟帶動作用而言明顯不可或缺。另一方面,建設粵港澳大灣區有助于樹立我國創造規模績效的創新導向。面對已進入拓展期的新一輪技術革命和產業革命,《綱要》明確提出要深入實施創新驅動發展戰略,構建區域協同創新共同體。實際上,粵港澳大灣區自誕生之初便凝聚了眾多戰略性新興產業,完全具備孕育和發展新產業、新業態和新模式的潛能。如是觀之,無論是經濟規模、產業樣態,還是區域位置、外向程度,粵港澳大灣區都是我國打造規模績效發展導向樣板的不二選擇,這塊“試驗田”的成功與否將直接決定著我國是否能完成經濟高質量發展的轉向,故而粵港澳大灣區建設在國家經濟發展中的重要性不言而喻。
       
        (三)引領對外話語體系建構
       
        毫無疑問,對外話語體系不僅是國家軟實力的集中體現,同樣也是引領全球治理的關鍵域境,蘊藏著國家特定的意識形態和價值取向。在歷史上,由于中國長達數百年來的閉關鎖國造成了話語權因影響力減弱而有所缺失;相比之下,西方國家則憑借其早期的強大優勢形成了強勢話語權,世界話語體系也主要由西方國家所把控。但隨著改革開放以來中國綜合國力的不斷提升以及世界社會主義陣營力量的不斷減弱,特別是在西方“和平演變”態勢加劇的情況下,中國在巨大話語壓力之下開始以增強國家實力為主地選擇性參與國際事務。尤其自黨的十八大以來,國家比以往任何時候都更加重視對外話語體系的建構,并將其上升到國家戰略層面的高度上來。在中國特色社會主義進入新時代之后,這種參與并引領全球治理的訴求更是愈加強烈。其中,作為“中國話語、國際表達”代表所提出的人類命運共同體理念便是我國參與并引領全球治理的生動詮釋,而由中國發起的“一帶一路”倡議則顯然為中國展示國際領導力提供了十分廣闊的平臺。
       
        眾所周知,粵港澳大灣區是推進“一帶一路”倡議的有力支點,該實踐場域對于傳播國家理念、塑造大國形象、擴大國際融合來說明顯必不可少。具體而言:其一,粵港澳大灣區建設是改變過去不合理國際分工、重塑國際政治經濟新秩序的“中國方案”,彰顯了中國通過發展外向型經濟來引領全球治理的目標追求;其二,《綱要》生動揭示了國家欲依靠粵港澳大灣區建設來展現未來具體發展思路和布局,使得符合中國特色和發展規律的對外話語體系藍圖得以清晰描繪;其三,開放合作、互利共贏是粵港澳大灣區的建設基準,故而深度參與國際社會分工與合作、加強我國與世界主要經濟體的聯系顯然是粵港澳大灣區建設的重要著力點,此舉定然會為我國參與國際發展開拓出新空間。揆諸于此,推動粵港澳大灣區建設既可視為是“一帶一路”倡議穩步推進的戰略支撐,更應當作是我國充分利用主場外交引領對外話語體系建構的必由之路,獨特意義自不待言。
       
        三、粵港澳大灣區治理的二元布局優化
       
        改革開放以來,“我國區域治理中實現經濟高質量發展、達成社會創新要求的關鍵動力,是不斷健全發揮中央和地方兩個積極性的體制機制”。[4]所以,粵港澳大灣區治理的優化需要在這兩方面予以展開。一方面,中央權力應當在四個維度上妥善處理好與地方政府的關系,與地方政府各司其職;另一方面,地方政府間應當以經濟結構統合為抓手,破除各自為政的瓶頸,牢固樹立起利益共生和成本共擔的區域發展共同體理念。
       
        (一)外部治理:合理劃分央地權力
       
        客觀而言,與京津冀、長三角等區域一體化實踐相類似的是,粵港澳大灣區無論從規劃到建設都始終離不開中央的強勢推進。但與我國其他區域一體化實踐所不同的是,粵港澳大灣區蘊含著“一國、兩制、三法域”的特殊法治背景,[5]這些無不表明粵港澳大灣區治理成效是衡量全面依法治國戰略是否得到深入踐行的關鍵標準。為此,中央權力在粵港澳大灣區建設過程中既不能越位、更不能缺位,應在法治軌道上推進粵港澳大灣區建設。
       
        事實上,中央權力在粵港澳大灣區建設中主要受到憲法和基本法兩方面的限制。考慮到我國憲法是社會主義憲法,[6]可憲法在粵港澳大灣區的適用上卻并不完全適用于港澳特區,這就決定了中央在處理與粵港澳大灣區的關系時無法套用我國央地關系的一般模式。而且,中央通過立法權行使來規范地方政府活動本是許多國家的中央據此控制地方的重要手段。[7]不過,在港澳地區只有被列入基本法附件三中的全國性法律才能實施,故而造成了很多全國性法律難以統一適用于粵港澳大灣區。不僅如此,粵港澳大灣區還享有比我國其他地方更大的立法空間。但即便是這樣,中央權力在粵港澳大灣區建設中的作用依舊不可替代、不能缺位,其是灣區發展依據提供和灣區內部壁壘化解的堅強保證。總的來說,在《綱要》出臺之前,粵港澳大灣區建設的主要依據則多為地方府際協議,在效力上并不明確,[8]所涉眾多問題也大都倚賴中央權力解決。[9]況且地方府際協議的內容亦相對受限,權責不明,這就讓《綱要》的出臺勢在必行。由此可知,中央權力的保障與推動是粵港澳大灣區實現可持續發展的前提條件。
       
        因此,為了使中央與地方的權力關系得到切實優化,更好助力粵港澳大灣區發展,有必要分以下四種情況對此展開逐一探討。具體而言:首先,針對地方無意愿、無權力推進的事項,當然宜由中央權力直接推進,一方面全國人大及其常委會應在秉持“一國兩制”精神的基礎上制定相關法律并按照需要把它列入基本法附件三,一方面國務院應在充分尊重特區政府意見的基礎上依靠行政規劃權的行使展開全面布局;[10]其次,針對地方有意愿、無權力推進的事項,明顯宜由中央權力直接推進與中央授權地方推進并舉,相應按照實際發展需要賦予地方更大自主權;再次,針對地方無意愿、有權力推進的事項,誠然宜由中央權力督促、引導地方推進,國務院在此時可以通過采取行政命令權和行政指導權行使的方式來貫徹中央意志;最后,針對地方有意愿、有權力推進的事項,則由中央權力僅提供保障即可,在做好合憲性與合法性審查工作的同時,確保財政權和人事權能夠得到有效落實。
       
        有鑒于此,在粵港澳大灣區的發展中,“僅靠中央一個積極性是不夠的”,[11]中央與地方間的良性互動才是粵港澳大灣區實現發展的重要驅動力量。[12]質言之,粵港澳大灣區的可持續發展有賴于央地權力在合理劃分后各司其職、相機抉擇,簡單“死摳”法條依據必將會導致粵港澳大灣區在建設中白白錯失發展良機。
       
        (二)內部治理:牢固樹立協同理念
       
        歷史與實踐證明,城市群的協同發展始終離不開區域治理機制的有效構建。可是,究竟是“依托區域重建政府功能”,[13]還是地方政府在原有治理體系之上逐步完善,卻尚未達成共識。但無論如何,從單獨治理向區域治理的觀念嬗變已然是地方政府治理所欲完成的思路轉型。在粵港澳大灣區的區域治理中,因為覆蓋香港與澳門,該區域的治理結構顯然頗為復雜,那如何協調粵、港、澳三地地方政府關系無疑就將會對粵港澳大灣區的治理成效構成顯著影響。而經過觀察后不難發現,利益共生和成本共擔則明顯是三地政府關系得以協調的關鍵所在。申言之,在經濟國家的語境之下,經濟全球化的加快放大了區域城市群作為一個主體參與全球經濟競爭的必要性,因而經濟結構統合就成為了區域治理首先需要面對的問題。就粵港澳大灣區而言,多中心城市之間的過度競爭毫無疑問就是亟待解決的首要問題。并且,這個問題也一直給粵港澳大灣區協同治理的實踐增添障礙。究其根本,產生這個問題的根源固然應當歸結于地方政府被異化為公司,讓本該幫助當地居民抗擊風險與應對挑戰的他們自發形成了經濟聯合體,[14]這在本質上對區域經濟的結構統合來說自然并無益處。
       
        地方政府的權力指向理應是促進其空間內社會主體的發展能力提升,而非僅局限于對區域內地方經濟發展指標的固守。“這種協作的利益共生關系,突出特點是經濟產業布局上,彼此之間差異化發展,整體上優勢互補。換言之,集中優勢力量發展特定產業或職能,任何城市或‘子城市群’都不必單獨追求產業體系的‘全面發展’”。[15]殷鑒于此,深化區域內利益共生關系應當克服經濟績效依賴,從源頭上革新地方政府權力績效評價制度。但與此同時,粵港澳大灣區內部的差異化發展也易造成治理收益與成本發生失衡,這就使得有必要建立財政供給協調機制來平衡各地政府治理成本。正因如此,粵港澳大灣區一方面應結合不同城市在該區域中的功能定位合理安排就治理事務的成本支出來實施財政供給共擔,特別安排香港和澳門以投資參與、項目合作等形式間接分擔區域協作的財政供給,以此均衡各行政單位之間的收益分配;另一方面應建立起相應的動態協調機制,結合不同城市在區域中的發展變化動態調整共擔責任的分配,并依照事權范圍來確定支出責任、配置財政供給,從而引導地方政府牢固樹立起利益共生和成本共擔的區域發展共同體理念。
       
        總而言之,粵港澳大灣區的內部治理優化必然需要通過灣區內部的經濟結構統合來實現,對各地政府僅為經濟績效各自為政的瓶頸破除勢必有助于踐行區域發展共同體理念,利益共生與成本共擔的治理目標也唯此方能得到更好達成。
       
        四、余論
       
        在國家治理現代化視閾下,粵港澳大灣區的發展無疑對提升國家治理體系和治理能力而言,具有舉足輕重的地位。深究粵港澳大灣區建設的實踐取向,其在中央整體戰略布局中的重要價值自然顯而易見。然而,即便中央出臺了事關粵港澳大灣區發展規劃的《綱要》,可事無巨細地過問粵港澳大灣區具體發展事宜顯然既不現實也不合理,這就需要地方政府在粵港澳大灣區建設過程中發揮出應有作用。不過,令人遺憾的是,目前粵港澳大灣區中的地方政府治理也是亟待優化,各地政府并未形成治理合力共促發展。當然,該區域內的經濟結構統合并形成區域發展共同體理念雖說能從根本上優化粵港澳大灣區的內部治理,促進粵港澳大灣區實現整體向好發展,但向好發展程度則就誠然有賴于地方政府治理能力的提升程度。是故,根據粵港澳大灣區發展目標提升地方政府治理能力同樣必不可少,而這也正是國家治理能力現代化的客觀要求。亦籍于此,有必要通過健全問責制來倒逼地方政府提升治理能力。毋庸諱言的是,我國近年來實行的問責制卻難言是真正的問責制,更多被強調為對違法責任的追究,而“真正的問責制是由角色擔當、說明回應以及違法責任組成的‘三段式’”。[16]這意味著未來我國應當以三段式為方向對問責機制加以健全,以此最大限度滿足粵港澳大灣區的治理需求,從而使粵港澳大灣區能夠盡最大可能助力我國經濟實力和綜合國力的增強。

      【作者簡介】
      李萌婕,助理研究員,研究方向:經濟法總論;許俊偉,安徽財經大學法學院講師,法學博士,研究方向:農村經濟法、涉外經濟法、競爭法。
      【注釋】
      [1] 宋周鶯、祝巧玲、徐婧雅:《粵港澳大灣區的貿易競合關系及其優化路徑》,《地理研究》2020年第9期,第2065頁。
      [2] 陳曉運、郭小敏:《粵港澳大灣區建設的政治邏輯》,《學術論壇》2020年第1期,第93頁。
      [3] 參見王紹光:《學習機制與適應能力:中國農村合作醫療體制變遷的啟示》,《中國社會科學》2008年第6期,第133頁。
      [4] 文宏、林彬:《“多任務競逐”:中國地方政府間競爭激勵的整體性解釋——以粵港澳區域治理為例》,《江蘇社會科學》2020年第1期,第85頁。
      [5] 參見石佑啟、陳可翔:《粵港澳大灣區治理創新的法治進路》,《中國社會科學》2019年第11期,第84頁。
      [6] 參見肖蔚云:《論香港基本法》,北京大學出版社2003年版,第47頁。 
      [7] 參見任進:《比較地方政府與制度》,北京大學出版社2008年版,第282頁。?
      [8] 參見石佑啟、陳詠梅:《珠三角一體化中府際合作的法律問題研究》,廣東省出版社2013年版,第68-69頁。 
      [9] 參見何淵:《區域性行政協議研究》,法律出版社2009年版,第169頁。
      [10] 參見謝宇:《中央推進粵港澳大灣區建設的法治路徑——“中央權力行使指南”的提出》,《法學雜志》2020年第4期,第127頁。
      [11] 史際春:《地方法治與地方宏觀調控》,《廣東社會科學》2016年第5期,第222頁。
      [12] 參見史際春:《論地方政府在經濟和社會發展中的權與責》,《廣東社會科學》2011年第4期,第227頁。
      [13] Janice C. Griffith: “Regional Governance Reconsidered”, Journal of Law & Politics, vol.21, no.4, 2005, p.505.
      [14] See Richard Schragger: City Power, Oxford University Press, 2016, p.5.
      [15] 張穎:《粵港澳大灣區城市群區域治理機制的架構思考:從政府治理權出發》,《上海對外經貿大學學報》2020年第2期,第108頁。
      [16] 許俊偉:《新時代我國互聯網金融治理——基于政府規制的反思與優化》,《理論月刊》2020年第4期,第92頁。

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