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          1. 當代中國政法體制的形成及意義
            2017/4/20 9:29:40  點擊率[445]  評論[0]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】理論法學
              【出處】《法學研究》2016年第6期
              【寫作時間】2016年
              【中文摘要】政法體制是黨領導依法治國的制度和工作機制的重要組成部分,也是建設中國特色社會主義法治國家,實現國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。當代中國的政法體制是在歷史的演進中逐漸形成的,它主要包括兩個方面:在條塊關系中,以塊塊管理為主的同級黨委領導體制;在央地關系中,黨內分級歸口管理和中央集中統一領導體制。研究中國的政法體制,僅用具有普適意義的現代西方概念來理解還不夠,還需要運用本土概念深描中國的法律經驗事實。這樣才有可能反思和建構“關于中國”的社會主義法治理論。
              【中文關鍵字】政法體制;社會主義法治;條塊關系;央地關系;民主集中制
              【全文】

                  一、問題與進路
               
                  2014年10月23日,中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《法治決定》)。《法治決定》深刻闡明了黨的領導和依法治國的關系等法治建設的重大理論和實踐問題,對社會主義法治國家建設作出了頂層設計。習近平指出:“黨和法治的關系是法治建設的核心問題”,[1]“堅持黨的領導,是社會主義法治的根本要求,是全面推進依法治國題中應有之義。要把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。[2]具體來說,黨領導依法治國的制度和工作機制,就是“通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導,支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作”。[3]這其中非常重要的組成部分,就是政法體制。習近平特別強調:“在堅持黨對政法工作的領導這樣的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自覺,任何時候任何情況下都不能有絲毫動搖。我們既要堅持黨對政法工作的領導不動搖,又要加強和改善黨對政法工作的領導,不斷提高黨領導政法的能力和水平。”[4]
               
                  那么,什么是政法?中國法學界對這一概念,特別是概念所指向的經驗事實比較陌生。多年來,我們比較重視現代西方國家法治理論的引介和研究,但對于中國社會主義法治實踐的經驗研究,由于種種原因并沒有很好地開展。而且,在現代西方的學術話語體系中,也常常找不到對應概念能夠準確表達中國社會主義法治實踐。在這樣的背景下,可以嘗試挖掘使用本土概念來表達中國社會主義法治實踐,進而提煉中國社會主義法治理論。
               
                  “政法”,就是這樣一個本土概念。它在英文中常被翻譯成Law and Politics,但這卻沒能準確反映出“政法”一詞所要表達的準確內涵。按照馬克思列寧主義的觀點,“政法”強調的是體現國家意志的法律要為政治服務,法律是階級斗爭的工具。[5]我國的正式表述為:“政法部門是國家機器的重要組成部分,是人民民主專政的重要工具。軍隊是黨和人民手中的‘槍桿子’”,“政法部門是黨和人民手中的‘刀把子’”。[6]在當代中國,盡管已經不再強調以階級斗爭為綱,但政法部門的重要任務仍是維護社會穩定。政法部門主要包括公安機關、檢察院、法院、司法行政機關、國家安全機關和武裝警察部隊,在歷史上,還包括建國初期負責立法事務的政務院法制委員會、民族事務委員會和內務部(民政部)。就具體業務來說,其他各部門涉及綜合治理、信訪的事務也屬于政法工作的范圍。在最廣的意義上,黨的紀律檢查委員會(簡稱“紀檢委”)的部分職能也具有政法性質。[7]上世紀90年代以后,紀檢委與檢察院還就反貪案件建立了一套包括“雙規”在內的辦案對接機制。[8]
               
                  “體制”也是一個本土概念。“體制”在英文中常被翻譯成System,但這很難準確表達出“體制”所指向的中國經驗。這里的“體制”概念,不僅指代國家政權的組織運作體系,還指代中國共產黨的組織運作體系。中國體制是黨的領導體制逐漸嵌入國家政權體制的型態,這是一種單向度的二元體制。[9]政法體制作為單向度二元體制的重要組成部分,其本質特征就是黨的領導。堅持黨的領導,不是一句空洞的口號:“一方面,要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,統籌依法治國各領域工作,確保黨的主張貫徹到依法治國全過程和各方面。另一方面,要改善黨對依法治國的領導,不斷提高黨領導依法治國的能力和水平。”[10]但是,法學界對于黨如何領導政法的經驗研究,目前還并不多見。已有的少數研究也主要是圍繞政法委員會、黨與司法、群眾路線等專門議題展開,[11]而缺乏對當代中國的政法體制進行整體分析。
               
                  當代中國的政法體制,是建設中國特色社會主義法治國家的重要基石,而“建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化,有利于在全面深化改革總體框架內全面推進依法治國各項工作,有利于在法治軌道上不斷深化改革”。[12]因此,從國家治理的現實緊迫性出發,也有必要對當代中國的政法體制進行整體分析,特別是分析這一體制如何形成、如何組織、如何運作的過程。
               
                  從靜態結構上來觀察,政法體制可以圍繞三個機構設置來討論:各級政法機關設立的黨組;負責聯系與指導各政法機關的黨委政法委員會;負責牽頭管理政法干部的黨委組織部。本文更關心政法體制的動態形成過程,即它們是如何一步一步組織起來并展開運作的。正如錢穆教授所言,“某一制度之創立,決不是憑空忽然地創立,它必有淵源,早在此項制度創立之先,已有此項制度之前身,漸漸地在創立”,“某一項制度之逐漸創始而臻于成熟,在當時必有種種人事需要,逐漸在醞釀,又必有種種用意,來創設此制度”。[13]本文也將初步揭示,當代中國政法體制的基本格局,是中國共產黨在建國初期基于特定時期的歷史任務所奠定的,并且隨著制度變遷逐漸形成的。
               
                  本文所用文獻材料主要包括:中央檔案館和中央文獻研究室首次大規模出版的中共中央重要文件4569件,共計50冊,[14]時間從1949年10月到1966年5月;散見的1966年至今的相關重要文件;黨和國家領導人,特別是政法工作負責人的年譜、傳記。[15]文章第二部分討論在“條條”與“塊塊”關系(簡稱“條塊關系”)中,以塊塊管理為主的同級黨委領導體制是如何形成的;第三部分討論在中央與地方關系(簡稱“央地關系”)中,分級歸口管理和中央集中統一領導的體制是如何形成的;第四部分討論政法體制形成的啟示意義。
               
                  二、條塊關系下的同級黨委領導制
               
                  1949年10月以前,中國共產黨只建立過地方性的政權體制。新中國成立以后,中國共產黨首要解決的問題就是,如何建立并進入全國性的國家政權體制,有效實現對國家各政法機關的領導。[16]這是黨與國家關系的一個根本問題,具體來說,它又涉及央地關系和條塊關系。
               
                  “條條”與“塊塊”是中國的本土概念,最早是由毛澤東提出來的。1956年2月14日,毛澤東在聽薄一波匯報國務院第三辦公室工作時說:“我去年出去了趟,跟地方同志談話,他們流露不滿,總覺得中央束縛了他們。地方同中央有些矛盾,若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊,你們是條條,你們無數條條往下達,而且規格不一,也不通知他們;他們的若干要求,你們也不批準,約束了他們。”[17]在中國的政治語境下,“條條”是指業務的上下級關系,如最高人民法院與地方各級人民法院之間的管理關系,而“塊塊”是指同級各個機關之間的關系。這樣,地方是“塊塊”,中央也是“塊塊”。塊塊管理的根本,就是同級各個機關接受同級黨委的領導。例如,省級人民法院黨組、省級人大常委會黨組、省委政法委員會,都要接受省委的領導。
               
                  接受同級黨委領導的具體組織形式,首先是在同級國家各政法機關中設立黨組。1949年11月,中共中央決定在中央人民政府中擔任負責工作的共產黨員組成黨組;政務院設立黨組,政治法律委員會設立分黨組,各部門設立黨組小組;最高人民法院和最高人民檢察署(以下簡稱“兩高”)成立聯合黨組。[18]地方各級政法機關也相應設立黨組。從在各國家政法機關中設立黨組,到最終確立以塊塊管理為主的同級黨委領導體制,經歷了較長的磨合過程,但其主要解決的是以下兩個方面的問題。
               
                  (一)向誰負責:同級政府黨組,還是同級黨委
               
                  當黨的領導體制進入到國家政權體制后,首要的具體問題是,同級機關中由誰最終負總責?以中央為例,按照《共同綱領》的制度設計,“兩高”向中央人民政府委員會負責并報告工作;公安部和司法部在政務院政治法律委員會的指導下,向政務院負責并報告工作;政務院向中央人民政府委員會負責并報告工作。當中央各國家機關設立黨組以后,哪些機關、在什么情況下要向中共中央政治局報告工作,這成為一個大問題。
               
                  在中央層面的國家政權體制中,有各部門、各委員會、政務院和中央人民政府委員會四級體制,[19]而在黨的領導體制中,有各部門黨組小組、委員會分黨組干事會、政務院黨組干事會和中央政治局四級體制。中央人民政府委員會不設黨組,政務院黨組直屬中央政治局領導。“兩高”聯合黨組與政務院黨組之間雖無領導關系,卻由政治法律委員會分黨組干事會(以下簡稱“政法分黨組”)書記董必武負責聯系工作。按照這種關系架構,公安部、司法部黨組只須向政務院黨組干事會報告工作,而不必直接向中央政治局報告工作。“兩高”聯合黨組由作為中央政治局委員的董必武代為聯系,也不必直接向中央政治局報告工作。
               
                  作為中共中央主席的毛澤東,很快就意識到信息溝通不暢的問題。1950年9月13日,他為督促政府各部門向黨中央報告工作情況致函周恩來:“政法系統各部門,除李維漢管的民族事務委員會與中央有接觸外,其余各部門,一年之久,干了些什么事,推行的是些什么政策,誰也不知道,是何原因,請查詢。”[20]周恩來、董必武為此進行了工作改進。1952年8月,政務院黨組干事會改稱中央人民政府黨組干事會,隨后在1953年3月被撤銷。這樣,政務院各部門黨組就直接受黨中央領導。劉少奇在同月的“對中央關于政法系統機構與干部配備等問題通知的批語”中寫道:“中央政法各部門過去工作的檢查及今年工作的方針和計劃,應分部門向中央作簡要報告,并請準備向中央提出討論和請示的問題。”[21]政法分黨組暫時仍存在,協助中央分管各政法部門黨組。與此同時,中央還決定采取領導同志直接向黨中央負責的分工體制:“為了更好地做到現在政府工作中的各領導同志直接向中央負責,并加重其責任,特規定明確的分工如下:……政法工作(包括公安、檢察和法院工作)由董必武、彭真、羅瑞卿負責;……前述這些同志應就自己分工范圍內,確定哪些事件應向中央報告請示,哪些事件應責成各部門負責進行,哪些事件應按政府系統報告請示,哪些事件可以自行處理,以及承辦中央所交付的有關任務和有關工作。”[22]
               
                  這樣來看,在形式上,建國最初的公安部、司法部原本只須向政務院負責,“兩高”只須向中央人民政府委員會負責,但經過幾年磨合,公安部、司法部、“兩高”通過各自黨組向分管政法的黨中央領導、直至中央政治局負責并報告工作。與中央的變化相一致,地方各級政法機關最終是向同級地方黨委,而不是向同級地方人民政府委員會黨組負責。這樣,在塊塊管理中,最終確立了同級黨委負責體制。
               
                  (二)向誰負責:向上一級政法機關黨組,還是地方同級黨委
               
                  對于地方各政法機關黨組來說,還有一個重大問題:是向上一級政法機關黨組還是向地方同級黨委報告工作?特別是當地方同級黨委與上一級政法機關黨組意見不一致時,究竟應該服從誰的意見?這就涉及毛澤東所講的“塊塊”與“條條”的矛盾。
               
                  這在檢察系統中表現得尤為明顯。依照1954年憲法第81條第2款的規定,地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下,并且一律在最高人民檢察院的統一領導下,進行工作。這意味著,在國家政權體制中,檢察機關上下級之間是垂直領導的條條關系。[23]另一方面,黨內又突出了地方同級黨委領導的重要性。中共中央為此專門下文強調:“在憲法頒布后,檢察機關將實行垂直領導,但是這里所說的垂直領導和雙重領導,都是指國家組織系統中的領導關系而說的,決不能把這誤解為地方黨委對本級檢察署的工作可以放棄領導,更不是說,各級檢察署的黨組和黨員,可以不服從本級黨委的領導,或者檢察署的黨組也將實行垂直領導。相反的,今后各級黨委對本級檢察署黨組的領導,不但不能削弱,而且必須加強。檢察署的黨組和所有黨員必須嚴格服從黨委的領導,檢察署的黨組必須加強和改善向黨委的請示報告工作,使檢察工作除了受上級檢察機關的領導外,同時又受本級黨委的嚴密領導和監督。”[24]結合憲法和中共中央的規定,可以看出,檢察機關在“條條”上實行的是垂直領導,但在“塊塊”上又實行地方同級黨委領導;在條塊關系上,檢察機關實行的是以塊塊管理為主的領導體制。
               
                  法院系統的情況就更為棘手。法院系統并不是垂直領導關系,也就不存在雙重領導的問題。如果出現同級法院與上一級法院的意見一致,卻與地方黨委意見不一致時,應該如何處理?以審理死刑案件為例,中共中央提出:“在判處死刑時,黨內必須經過省委、大市委、區黨委及受委托的地委批準”,[25]“應該報請省、市、自治區黨委批準的案件,高級人民法院的黨組必需報請省、市、自治區黨委批準,再由高級人民法院加以核準或者判決,然后報最高人民法院核準執行。如果檢察、公安機關或者被告對案件的判決有不同意見,高級人民法院報最高人民法院核準時,應當將不同的意見附報”。[26]這就是說,高級人民法院黨組在核準或判決死刑之前,先要報請地方同級黨委批準,然后再報最高人民法院核準。如果法院黨組與地方同級黨委意見不一致時,又該如何處理?時任最高人民法院院長的董必武認為:“遇有經黨委確定要殺的案子,法院發現確有不殺的事實根據時,應向黨委提出意見,黨委確定還要殺時仍可聲明保留意見向上級黨委反映。這是對黨負責,不是鬧獨立性。”[27]總之,在法院系統,最終形成了法院向同級黨委負責,而再由下級黨委向上級黨委負責的體制。
               
                  總體來說,當黨的領導體制進入并逐漸嵌入到國家政權體制時,各政法機關在業務上雖然往往歸口同級政府或上一級政法機關管理或指導,但在重大事項上,最終是向同級黨委負責并報告工作。[28]這就是說,在條塊關系中,形成了以塊塊管理為主由同級黨委領導的政法體制。
               
                  三、分級歸口管理與中央集中統一領導
               
                  在央地關系中,特別是在黨內的央地關系中,通過分級歸口管理的辦法,最終實現的是中共中央集中統一領導的政法體制。“分級”,就是從地方到中央分成多個級別;“歸口”,是指將國家各機關進行分類,歸入黨的相應職能部門進行管理,從而形成黨的職能部門與國家各機關相應的對口關系。例如,公安機關、檢察院、法院這些國家政權機關,可以稱為“政法口”,主要由黨委政法委員會進行管理。實際上,政法工作的歸口管理主要涉及兩方面:一是政法干部的管理,主要歸由黨委組織部牽頭負責,而政法委員會協助管理干部。[29]二是政法業務的管理,包括對各政法機關進行政治指導,主要歸由黨委政法委員會負責。不過,黨內這種由政法委員會和組織部共同管理的體制,也經過了反復變動的過程。
               
                  (一)管干部:組織部,還是政法工作部
               
                  政法干部一開始并不是主要歸由組織人事部門管理。1949年11月,政務院設立人事局,協助中央組織部管理政府機關的干部人事。同時,政務院政法委員會也設有人事機構,主管政法系統的干部人事。一年以后,中共中央決定撤銷政法委員會和其他部門的人事機構,合并成立中央人事部,負責管理全國政府系統及所屬事業單位的機構、編制以及各項人事管理事宜。也就是說,到1950年底,全國的政法干部管理權力,才統一交由中央組織部和中央人事部負責。
               
                  全國范圍內的干部管理都由中央組織部負責,考察、征調、配備與審查干部的范圍也相當廣泛。中央組織部《關于政府干部任免手續的通知》(1953年4月20日)規定:“凡屬中央人民政府委員會或政務院任免范圍的干部,在中央人民政府或政務院任免之前,仍需分別按黨內管理干部的規定經過審批。”關于政法系統干部,《中央人民政府任免國家機關工作人員暫行條例》(1951年11月5日)規定:“中央人民政府委員會依據中央人民政府組織法第7條第9款之規定,分別任免或批準任免:中央人民政府最高人民法院院長、副院長、委員、秘書長、副秘書長;中央人民政府最高人民檢察署檢察長、副檢察長、委員、秘書長、副秘書長;最高人民法院大行政區分院院長、副院長;最高人民檢察署大行政區分署檢察長、副檢察長、委員”,“政務院依據中央人民政府組織法第15條第6款之規定,分別任免或批準任免下列人員:最高人民檢察署大行政區分署秘書長、副秘書長;省級以上的民族自治區人民政府的人民法院院長、副院長;人民檢察署檢察長、副檢察長、委員;省人民政府(人民行政公署)的人民法院院長、副院長;人民檢察署檢察長、副檢察長、委員;市人民政府的人民法院院長、副院長;人民檢察署檢察長、副檢察長、委員”。上述規定意味著,包括市一級的法院院長、檢察署署長,也需要報請中央組織部審批。這樣的規定大大增加了中央組織部的工作負擔。
               
                  在這種情況下,《中共中央關于加強干部管理工作的決定》(1953年11月24日)提出,建立在中央及各級黨委統一領導下,在中央及各級黨委組織部統一管理下的分部分級管理干部的新體制。[30]所謂分部,就是中共中央和地方黨委設立部門歸口管理本系統內干部;所謂分級,就是中共中央和地方各級黨委分權分級管理干部。
               
                  分部管理政法系統干部,就是要設立政法工作部。劉少奇曾多次提及設立中央政法工作部。1952年7月,他在《關于加強黨中央辦事機構問題》文件中批示,將中央組織部的權力分一部分給中共中央其他部委管理,其中包括擬議設立的中央政法工作部,內定由彭真任部長。[31]1953年1月19日,他在“對中央關于改變管理干部的方法和建立財經工作部的決定草案的批語”中,向時任中央組織部部長的安子文再次提出:“將農村工作部及政法、統戰工作部寫進去,并將各部工作任務寫完全,似乎要更好一些。”[32]《中共中央關于加強干部管理工作的決定》(1953年11月24日)明確規定:“政法工作干部———由黨委的政法工作部負責管理。”《中共中央批轉中央組織部1955年8月1日的工作報告》(1955年10月28日)再次重申:“中央及省委和大城市的市委在可能時,應設立政法工作部。中央管理干部的部有:宣傳部,組織部,工業、交通部,財政、貿易部,農村工作部,文化、教育部(或教育部),政法工作部和統戰部。……政法工作部:管理的干部總數為二十三萬多人,其中屬于《中央管理的干部職務名稱表》內的干部約八百人。”在中央的推動下,大部分省委成立了政法工作部。例如,1956年2月,上海市委成立政法工作部。[33]1956年9月上中旬,兼任北京市委書記的彭真提議中共北京市委設立政法部,調北京市公安局常務副局長劉涌任市委政法部部長。[34]在中央,除了原有的中央宣傳部、中央統戰部以外,中央農村工作部、中央財貿工作部、中央工業交通工作部也相繼設立。這樣,“各系統內部干部的調動,統由中央管理干部的各部分別自行辦理”,“報請中央任免的干部,應由中央管理干部的各部分別加以審查,并分別報送中央,而不必由中央組織部統一上報”。[35]不過,中央政法工作部卻遲遲未能設立。
               
                  省一級黨委設立政法工作部,至少說明地方初步實現了分部分級管理干部體制。由于中央沒有設立統一的政法工作部,這也就意味著政法系統并沒有如同其他系統,如農村工作系統、財貿工作系統、工業交通工作系統那樣,實現全國范圍內的分部分級管理干部體制。實際上,從上下級關系來看,政法系統的干部管理模式相當復雜:檢察系統與公安系統的干部管理是一類,而法院系統與司法行政系統的干部管理則是另一類。
               
                  檢察和公安系統的干部管理模式是:“中央一級機構只協助中央管理本系統中屬于中央管理范圍內的干部和自行管理本機關中的司局長以下的干部。他們應協助中央對中央管理范圍內的干部進行考察、了解和培養教育,并可對干部的任免、調動提出建議,但決定權屬于中央。這些系統的地方機構中不屬于中央管理范圍以內的干部,由各級地方黨委分級(分層)加以管理。這些系統的地方機構和中央一級的機構一樣,也只協助同級黨委管理干部和管理本機關中不屬于上級和同級黨委管理的干部。……采取這一辦法管理干部的最高人民檢察院、國務院所屬各部門……可對中央管理以外的一定范圍內的干部進行了解工作,并可對這些干部的任免、調動,向主管這些干部的地方黨委提出建議,地方黨委在任免、調動這些干部時應考慮中央有關機關的意見,但決定權仍屬于主管這些干部的下級黨委。”[36]這就是說,最高人民檢察院和公安部協助中央管理本系統的“中管干部”,而對于本系統中的“非中管干部”,最高人民檢察院和公安部也有協助地方黨委管理的職責。但是,對最高人民法院和司法部來說,對于本系統內“非中管干部”并不負有協助地方黨委管理的職責:“司法部對不是由其直接管理而是地方人民委員會組成部分的下級機構中的干部,不負擔管理的責任。最高人民法院也不負擔管理下級人民法院干部的責任。這些機構中的干部,除由中央管理和由這些機構自行管理者以外,統由地方黨委負責管理。”[37]之所以出現這樣的差別,是因為檢察和公安系統還強調塊塊為主的雙重領導中垂直領導的一面,而法院和司法行政系統,除了“中管干部”以外,則必須接受地方同級黨委的塊塊領導。
               
                  由于中央政法工作部沒有建立,分部分級的政法干部管理體制并沒有完全建立起來。中央組織部先是在1954年設立政法干部處,具體負責對政法干部的分工管理。[38]隨后,《中共中央關于干部分管后有關干部任免調動應注意事項的通知》(1955年3月5日)進一步明確規定:“今后各地報請中央任免干部時,均應由分局、省(市)委上報中央(而不是由哪一個部上報中央)。在上報時,應按以下分類,分別列出名單:即……公安、民政、司法、法院、監察、人民檢察等部門的干部分為一類……中央批準后,即分別由中央管理干部的各部通知分局和省(市)委,……屬于……政法……等部管理的單位,其干部由中央組織部負責管理。”這就是說,全國(中央)其他各系統的干部,在經中央批準后,由中央各工作部負責管理,但全國(中央)政法系統的干部,因為還沒有設立中央政法工作部,還是由中央組織部負責管理。實際上,省級政法工作部的存續時間并不長。以上海市為例,政法工作部在1962年被撤銷,另外設立政法小組。[39]但是,政法小組主要是協助同級黨委管理政法業務,而不再負責管理政法干部。由此,省級管理政法干部的權力,最終還是交由省委組織部負責。這樣一種主要由黨委組織部分級管理政法干部的體制,一直延續至今。
               
                  (二)管業務:從政法分黨組到政法小組
               
                  省級政法工作部的名稱或業務的變更,主要與中央在1958年6月決定設立中央政法小組密切相關。在那之后,省級政法工作部陸續改為省委政法小組或政法領導小組,以便與中央對口。中央遲遲未能成立政法工作部,卻為何能夠另起爐灶迅速設立中央政法小組?這或許與當時的整體政經情勢相關:中央政法工作部成立與否,只涉及干部管理權力是歸組織部還是政法工作部,無論歸誰都并沒有在根本上削弱“黨管干部”的原則;但是,設立中央政法小組,則涉及中共中央與國務院的工作關系,事關黨政協調的重大問題。
               
                  建立小組制度,最初是周恩來的建議,目的是為了協調處理好國務院與中央書記處的關系。[40]1958年1月11日,在南寧會議上,毛澤東提出反對分散主義。他說:“……不向政治局通情報,沒有共同語言。集中,只能集中于黨委、政治局、書記處、常委,職能有一個核心。為了反對分散主義,我編了一個口訣:‘大權獨攬,小權分散;黨委決定,各方去辦;辦也有決,不離原則;工作檢查,黨委有責。’”[41]這里強調了黨委特別是黨中央與各方權力的權責關系。隨后,中央書記處在2月17日召開會議。彭真在會上傳達毛澤東關于中央書記處對國務院和各部委的工作要管起來的指示,還傳達了周恩來提出的“設立政法、經濟、文教科學、農林、外交五個組,黨政統一,但各組不議文件”等意見。[42]同年6月8日,包括政法小組在內的中央五個小組正式設立,并且明確:“這些小組是黨中央的,直隸中央政治局和書記處,向他們直接作報告。大政方針在政治局,具體部署在書記處。……大政方針和具體部署,都是一元化,黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署,政府機構及其黨組有建議之權,但決定權在黨中央。”[43]
               
                  中央政法小組的設立,是對1953年中央確定的政法口由董必武、彭真和羅瑞卿三人直接向中央負責這一分工體制的組織化,這也是1954年政法分黨組被撤銷以后新成立的中央歸口管理機構,負責管理協調各政法機關事務。與原來從屬于政務院黨組的政法分黨組相比,在制度設計上,中央政法小組是為了加強中央集中統一領導,更好地協助中央政治局和書記處決策。
               
                  從實際效果來看,中央政法小組設立以后,其協助中央管理政法事務的職能逐漸減弱。以人事安排為例,組長最初由彭真擔任,但彭真同時還是中央書記處常務書記,在北京市、全國人大常委會、全國政協還擔任重要職務。他擔任組長只有短短4個月。1958年10月10日,中央任命公安部部長羅瑞卿擔任組長。[44]羅瑞卿在1959年9月又兼任中央軍委秘書長、總參謀長,也沒有足夠精力分管政法。直到1960年12月,組長改由時任公安部部長謝富治擔任。人事變化其實也在一定程度上反映出中央政法小組政治地位的變化。從政法業務來看,1959年4月,二屆全國人大一次會議決定撤銷司法部,中央政法小組因此少了一個分管部門。1960年,中央號召精簡機構,公檢法三機關開始合署辦公:“三機關合署辦公后,最高人民檢察院保留二三十人,最高人民法院保留五十人左右,各設一辦公室,分別處理檢察、法院的必要業務工作”。同時,“內務部改歸國務院直轄。內務部、民族事務委員會和國務院各直屬局,由習仲勛同志統一管理,成為內務口,對中央負責”,“撤銷國務院政法辦公室”。在機構裁撤、合并和調整的背景下,中央書記處決定,中央政法小組今后專管政策和指導政法研究工作,如讓中國科學院法律研究所業務上劃歸中央政法小組領導。[45]由此,中央政法小組基本上變成了一個決策咨詢機構,并沒有很好實現中央集中統一領導政法工作的職能。
               
                  加強中央集中統一領導政法工作的另一面,是調動地方積極性,增強地方的政法權力。劉少奇在1958年強調中央權力下放:“首先下放輕工業,然后再逐步下放重工業。其他經濟事業和文教、政法等工作的管理權力也將下放。中央要注意發揮省、市、自治區的積極性,省、市、自治區也要注意發揮專區、自治州、縣、自治縣和鄉的積極性。”[46]而在地方,省委效仿中央紛紛設立政法小組以后,開始出現分管書記(政法書記)的現象。例如,遵照中央指示精神,山西省委領導成員明確分工主管政、軍、統、群各系統業務工作,有工業書記、農業書記、文教書記、財貿書記、政法書記之稱;多數常務委員兼任一些重要部門的主要領導職務;各項工作都強調“書記掛帥”,以體現“黨的絕對領導”。[47]分管書記制度旨在增強地方黨委領導,但實踐中有時會變成分管書記一個人說了算,也就是毛澤東所批評的“重要問題的解決,不是由黨委會議做決定,而是由個人做決定”。[48]因此,到了1962年,中央又開始糾偏,認為“近幾年來,省委、地委、縣委以致公社黨委,黨委書記分兵把口的現象甚為普遍,并有工業書記、農業書記、財貿書記、文教書記等名義,分管書記之間在工作上往往互不通氣,甚至各自為政,很容易削弱黨委的集體領導”。[49]這樣,包括政法書記在內的分管書記制度后來被取消。
               
                  總之,中央政法小組作為議事協調機構,并沒有完全達到制度設計的初衷,實際作用發揮有限。也正是看到了這一歷史經驗教訓,彭真在復出以后,建議中央另設中央政法委員會作為黨的職能部門,并擔任第一任書記。中央政法委員會較之中央政法小組,是中央的常設職能部門,執行力更強。但是,作為歸口管理各政法機關的中央政法委員會,按照彭真的定位,仍是作為黨的助手、參謀、秘書:“給中央當參謀”、“給中央做秘書工作,承辦中央交辦的事情。為此,要溝通,不要封鎖”。[50]也就是說,各級黨委不論是設立政法工作部或政法小組,還是政法委員會,作為歸口管理各政法機關的職能部門,最終都是要實現中央集中統一領導政法的任務。
               
                  四、可能的啟示意義
               
                  研究中國政法體制的形成,對當代不僅具有制度意義,也有學術意義。制度意義是指分析政法體制的形成對于現在正在進行的體制改革的可能影響,而學術意義則是指研究政法體制對于中國法治理論的可能貢獻。
               
                  (一)制度意義
               
                  當代中國政法體制的形成,是黨的領導體制進入并逐漸嵌入國家政權體制的過程。在條塊關系方面,形成了以塊塊管理為主的同級黨委領導體制。在黨內的央地關系方面,形成了黨內分級歸口管理和實現中央集中統一領導的體制。當代中國政法體制的形成過程,反映出“我們黨對依法治國問題的認識經歷了一個不斷深化的過程。新中國成立初期,我們黨在廢除舊法統的同時,積極運用新民主主義革命時期根據地法制建設的成功經驗,抓緊建設社會主義法治,初步奠定了社會主義法治基礎”。[51]
               
                  這樣一種政法體制得以形成的根本原因是貫徹民主集中制原則。[52]所謂民主集中制,就是下級服從上級,全黨服從中央。這在條塊關系上表現為,強調塊塊管理是基礎,條條管理是關鍵。塊塊管理,要求各級政法機關必須向同級黨委負責并報告工作,而條條管理形式上是指政法機關的上下級關系,但更重要的是指黨內關系,各級黨委通過歸口管理各政法機關的方式,逐級向上級黨委報告工作,最終形成中央集中統一領導的體制。在這個意義上,可以說,中國共產黨通過黨內的條條管理實現了塊塊管理的任務。[53]
               
                  這樣一種政法體制要真正發揮作用,必須要實現中央集中統一領導。過去,中央決定設立中央政法小組,最終是為了實現中央政治局和書記處總攬全局和協調各方的核心作用。與此相類似,在最近這一輪司法改革進程中,中央政治局在2013年12月30日決定成立中共中央全面深化改革領導小組(簡稱“深改組”),其中分設社會體制改革專項小組(中央司法體制改革領導小組,簡稱“司改小組”)。“深改組”暨“司改小組”直接向中央政治局負責,具有司法改革重大決策的權力,其實際地位要高于目前作為黨中央職能部門的政法委員會。中央深改組2014年1月22日至2015年底共計召開19次全體會議,其中13次涉及司法體制改革議題,審議通過了27個司法體制改革文件。[54]中央“深改組”暨“司改小組”,要比建國初期的中央政法小組的職權和職責范圍都更大,在司法體制改革的“頂層設計”方面,也邁出了更加堅實的步伐。
               
                  加強黨對政法的領導,并不是意味著黨高于法、黨干涉各政法機關的工作。劉少奇在上世紀60年代調整政法工作時提出設想:“如果各方面的工作都有得力的業務部門去做,黨委就能騰出手來做自己應當作的事情了”,“就可以站在監督的地位來指導和幫助業務部門的工作,即管理干部、檢查工作和做政治思想工作,而不必直接地管他們的業務”。[55]最近,就學術界關于黨與法關系的討論和實踐中個別黨的領導干部干涉政法工作的現象,習近平特別強調:“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題,是把黨作為一個執政整體而言的,是指黨的執政地位和領導地位而言的,具體到每個黨政組織、每個領導干部,就必須服從和遵守憲法法律,就不能以黨自居,就不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。我們有些事情提交黨委把握,但這種把握不是私情插手,不是包庇性的插手,而是一種政治性的、程序性的、職責性的把握。這個界線一定要劃分清楚。”[56]
               
                  針對黨與法治、黨與政法的關系,習近平提出:“要正確處理堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立公正行使職權的關系。各級黨組織和領導干部要支持政法系統各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作。黨委政法委要明確職能定位,善于運用法治思維和法治方式領導政法工作,在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用。”[57]這就是說,黨對政法工作的領導,要按照全面推進依法治國的要求,適應國家治理現代化的時代需要,在具體理念、方式上作出調整。
               
                  當前正在大力推行的政法系統的組織人事改革,是我國政法體制改革的一個方面。以政法干部任免制度為例,省級公安廳局長兼任政法委書記的做法,是建國以來所形成的制度慣例。[58]但最近幾年,中央已經逐漸不再按照這一慣例任免干部。截止2016年7月,只有河北、湖南和云南三個省份還存在兼職現象。從政法干部管理體制改革來看,建國初期,中央曾試圖建立分部分級管理政法干部的體制,但效果不彰,最終仍由黨委組織部負責管理政法干部。這次正在推行省級以下地方法院人財物統一管理,試圖改變現有的政法管理體制。例如,法院編制的管理,省級以下地方法院機構編制實行由省級機構編制部門管理為主,高級人民法院協同管理的體制,市縣兩級機構編制部門不再承擔法院編制管理工作。[59]如果省級以下地方法院人財物統一管理改革能夠成功,這將是對現有政法體制的重大突破。這將是在確保中央集體統一領導的前提下,調動地方積極性,實現中央與地方真正意義上的政法分權。[60]由于在黨內的央地關系中,實行的是分級同級黨委領導體制,而不是省委統管的領導體制,此項改革的最終效果如何,仍有待觀察。
               
                  (二)學術意義
               
                  研究當代中國政法體制的形成,重要的學術意義在于探索形成中國社會主義法治理論:中國的政法體制能否構成現代法治國家的一個理想類型?從經驗上觀察,政法體制是單向度的二元的黨和國家體制的組成部分。這與中國的立法體制、財經體制、工交體制、文教體制、科技體制相比,并無本質區別,都要堅持黨的領導。因此,黨的領導是社會主義法治的根本經驗,也是研究者應該面對的社會事實。這種黨領導政法的體制,作為一種法律與政治的關系類型,已經超出達瑪什卡教授關于司法和國家權力關系的分類。達瑪什卡所討論的關系類型,關注的是司法如何嵌入到國家體制之中,從而分為科層式理想型和協作式理想型、糾紛解決型和政策實施型。[61]中國在司法和國家體制的關系之外,還多了黨的維度。中國共產黨是作為一個獨立領導司法的政治力量,主動進入到司法之中,呈現出來的是更為復雜的關系。這種法律與政治關系類型的形成至成熟,也說明法治并非只有西方式的發展道路和樣態。
               
                  習近平說:“我們有符合國情的一套理論、一套制度,同時我們也抱著開放的態度,無論是傳統的還是外來的,都要取其精華、去其糟粕,但基本的東西必須是我們自己的,我們只能走自己的道路。”[62]中國特色社會主義法治需要吸收借鑒現代西方的法治經驗,但中國新法治觀念的生成、法治話語(文化)領導權的確立,[63]只能建基于中國現有的同時也在不斷調適的政法體制之上。在這個意義上,我們需要更多對“物”———政法體制的研究,而不只是對“詞”———法治話語的研究。
               
                  作為“物”的中國政法體制具有獨特性,在西方學術話語中很難找到對應詞匯準確描述這一體制。這就需要充分闡釋本土概念,如政法、體制、條條、塊塊、歸口管理、小組、黨組、組織部、政法委員會、編制等等。用西方概念還是本土概念來表述在地法律經驗,這在西方學術傳統中曾有過激烈爭論。[64]在當下的中國法學研究中,現代西方法治理論的討論已經不少,但更需要的或許是借助于本土概念對政法體制進行深描和闡釋。這樣的本土經驗研究,也有助于反思和建構真正意義上的“關于中國”的社會主義法治理論。

              【作者簡介】
              侯猛,單位為北京大學法學院。[1]習近平:《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》(2014年10月20日),載《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》,人民出版社2014年版,第78頁以下。
              [2]習近平:《加快建設社會主義法治國家》(2014年10月23日),《求是》2015年第1期,第1頁。
              [3]習近平:《在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話》(2012年12月4日),載《十八大以來重要文獻選編》上冊,中央文獻出版社2014年版,第91頁以下。
              [4]習近平:《在中央政法工作會議上的講話》(2014年1月7日),載中共中央文獻研究室編:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第20頁。
              [5]這些觀點主要體現在馬克思的《共產黨宣言》、《法蘭西內戰》,恩格斯的《家庭、私有制和國家的起源》,列寧的《國家與革命》等經典文獻。
              [6]《中共中央關于維護社會穩定加強政法工作的通知》(1990年4月2日)。
              [7]政法與紀檢的緊密關系,也體現在人事安排上。例如,董必武在擔任最高人民法院院長時,曾兼任中央監察委員會(即中央紀律檢查委員會的前身)書記,喬石在擔任中央政法委書記時也曾兼任中央紀律檢查委員會書記。
              [8]參見劉忠:《讀解雙規:偵查技術視域內的反貪非正式程序》,《中外法學》2014年第1期,第215頁以下。
              [9]國外的研究中常用英文Party-State形容這一體制。See eg.Ling Li,“Rule of Law”in a Party-State: A Conceptual Interpretive Framework of the Constitutional Reality of China,2(1)Asian Journal of Law and Society 93-113(2015)。
              [10]前引〔2],習近平文。
              [11]參見蘇力:《中國司法中的政黨》,《法律和社會科學》第1卷,法律出版社2006年版,第256頁以下;劉忠:《“黨管政法”思想的組織史生成》,《法學家》2013年第2期,第16頁以下;侯猛:《“黨與政法”關系的展開———以政法委員會為研究中心》,《法學家》2013年第2期,第1頁以下;陳柏峰:《群眾路線三十年(1978—2008)———以鄉村治安工作為中心》,《北大法律評論》第11卷第1輯,北京大學出版社2010年版,第88頁以下。
              [12]前引[1],習近平:《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》,第81頁。
              [13]錢穆:《歷代政治得失》,三聯書店2001年版,第5頁。
              [14]中央檔案館、中共中央文獻研究室編:《中共中央文件選集(1949.10—1966.5)》,人民出版社2013年版。本文所引用的這一時期的中央文件,如果沒有特別說明,均出自于此。
              [15]主要包括:《毛澤東年譜(1949—1976)》、《劉少奇傳》、《建國以來劉少奇文稿》(第1—5冊)、《彭真傳》(第1—4卷)、《彭真年譜(1902—1997)》(第1—5卷)、《董必武年譜》、《羅瑞卿傳》。
              [16]參見[美]史景遷:《追尋現代中國》下冊,溫洽溢譯,臺灣時報文化出版企業股份有限公司2001年版,第19頁。
              [17]薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》上冊,中共中央黨校出版社1991年版,第483頁。
              [18]見《中共中央關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》(1949年11月9日)。
              [19]“關于政府組織問題,中央人民政府的組織系統是在中央人民政府委員會下面分設許多機構,……政務院底下,設有三十個單位,……不可能經常領導這三十個單位,所以下面設四個委員會協助辦理。……政法委員會下轄五個部門。”見周恩來:《關于人民政協的幾個問題》(1949年9月7日),載《周恩來統一戰線文選》,人民出版社1984年版,第141頁以下。
              [20]《董必武年譜》編纂組編:《董必武年譜》,中央文獻出版社2007年版,第379頁。
              [21]中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建國以來劉少奇文稿》第5冊,中央文獻出版社2008年版,第91頁。
              [22]《中共中央印發關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定(草案)的通知》(1953年3月10日)。
              [23]這主要是借鑒了蘇聯的做法,參見田夫:《依法獨立行使檢察權制度的憲法涵義———兼論重建檢察機關垂直領導制》,《法制與社會發展》2015年第2期,第54頁以下。
              [24]《中共中央批轉第二屆全國檢察工作會議決議等文件》(1954年6月12日)。
              [25]《中共中央關于鎮壓反革命活動的指示》(1950年10月10日)。
              [26]《中共中央關于死刑案件審批辦法的指示》(1957年9月10日)。
              [27]董必武1956年6月15日至16日同各省、市法院院長的談話,見前引[20],《董必武年譜》,第464頁。
              [28]“各級政府中的黨組,對于工作問題應向各同級黨委報告,或通過黨委向上級反映,不須直接向上級黨組作報告。”見《中共中央關于各大區政府、各省政府應向中央人民政府作工作報告的決定》(1950年1月26日)。
              [29]實際上,所有系統的干部都歸由黨委組織部牽頭管理。此外,干部管理的相關工作還涉及機構編制委員會、人力資源和社會保障部門機構。前者負責政法機關的機構設置,后者負責政法人員的人事管理。通常,機構編制委員會辦公室主任和人力資源與社會保障部門負責人兼任黨委組織部副部長。
              [30]該《決定》提出:“在建立各級黨委各部分管干部制度之后,中央及各級黨委的各部除各自原有的業務外,有以下兩項共同的任務:(一)管理干部:采取各種實際可行的辦法,深入地、系統地考察、了解干部的政治品質和業務能力,并以此為依據來正確地挑選和提拔干部;(二)檢查黨的政策、決議在有關部門中的執行情況。”
              [31]見中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建國以來劉少奇文稿》第4冊,中央文獻出版社2005年版,第333頁。
              [32]前引[31],《建國以來劉少奇文稿》第4冊,第1頁。
              [33]上海市委在1952年8月設立政治法律委員會。政治法律委員會既是市委工作部門,又是市政府工作部門。1954年2月,政治法律委員會改為政法工作委員會,1956年2月被政法工作部所取代。
              [34]見《彭真傳》編寫組編:《彭真年譜(1902—1997)》第3卷,中央文獻出版社2012年版,第154頁。
              [35]《中共中央印發關于中央組織部與中央宣傳部、中央農村工作部、中央統戰部在干部管理工作上分工與結合的若干具體問題的暫行規定的通知》(1954年11月13日)。
              [36]《中共中央關于頒發中共中央管理的干部職務名稱表的決定》(1955年1月4日)。
              [37]《中共中央關于頒發中共中央管理的干部職務名稱表的決定》(1955年1月4日)。
              [38]見中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館:《中國共產黨組織史資料》第5卷,中央黨史出版社2000年版,第8頁。
              [39]同上書,第425頁以下。
              [40]見中共中央文獻研究室編:《毛澤東年譜(1949—1976)》第3卷,中央文獻出版社2013年版,第368頁。
              [41]同上書,第276頁以下。
              [42]參見前引[34],《彭真傳》,第288頁。
              [43]《中共中央關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》(1958年6月10日)。
              [44]參見前引[34],《彭真傳》,第348頁。
              [45]見《中共中央關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制的批復》(1960年11月11日)。
              [46]《劉少奇在中國共產黨第八屆全國代表大會第二次會議上的工作報告》(1958年5月5日)。
              [47]參見前引[38],《中國共產黨組織史資料》第5卷,第273頁。
              [48]毛澤東:《關于健全黨委制》(1948年9月20日),載《毛澤東選集》第4卷,人民出版社1991年版,第1340頁。
              [49]《中共中央批轉華東局關于取消黨委分管書記名義的意見》(1962年7月10日)。
              [50]《彭真年譜》第5卷,中央文獻出版社2012年版,第50頁。
              [51]習近平:《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》,載中共中央文獻研究室編:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第8頁。
              [52]如《關于一九五八年以來政法工作的總結報告》所歸納:“政法工作方面,尤其要加強集中統一,尤其要堅決反對分散主義。這是我們在總結過去四年工作的時候,應當得到的一個最重要最基本的教訓。”見《鄧力群自述(1915—1974)》,人民出版社2015年版,第418頁。
              [53]參見劉忠:《條條與塊塊關系下的法院院長產生》,《環球法律評論》2012年第1期,第107頁。
              [54]見最高人民法院:《中國法院的司法改革》,人民法院出版社2016年版,第6頁。
              [55]中共中央文獻研究室編:《劉少奇論黨的建設》,中央文獻出版社1991年版,第626頁。
              [56]習近平:《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》(2015年2月2日),載中共中央文獻研究室編:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第37頁。
              [57]習近平:《促進社會公平正義,保障人民安居樂業》,載《習近平談治國理政》,外文出版社2014年版,第148頁。
              [58]除了由公安部部長羅瑞卿和謝富治先后兼任中央政法小組組長以外,在地方,上海市從1952年8月至1958年9月,政治法律委員會以及后來的政法工作部的書記一直都是由許建國擔任。許建國同時是上海市市委常委、副市長、公安局局長。河北省在1956年1月成立政法部,1958年11月成立政法領導小組,部長和組長均為張明河。張明河同時擔任河北省副省長、公安廳廳長。
              [59]見最高人民法院:《中國法院的司法改革》,人民法院出版社2016年版,第9頁。
              [60]參見蘇力:《當代中國的中央與地方分權———重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節》,《中國社會科學》2004年第2期,第46頁以下。
              [61]參見[美]米爾伊安·R.達瑪什卡:《司法和國家權力的多種面孔———比較視野中的法律程序》,鄭戈譯,中國政法大學出版社2004年版,第14頁以下。
              [62]前引[56],習近平:《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》,第35頁。
              [63]“文化領導權”的概念,源于著名的西方馬克思主義學者葛蘭西的闡釋。它是指西方社會的統治已不再是通過暴力,而是意識形態宣傳,通過其在道德和精神方面的領導地位,讓廣大人民接受他們一系列的法律制度。相關論述,參見[意]安東尼奧·葛蘭西:《獄中札記》,曹雷雨等譯,中國社會科學出版社2000年版,第88頁以下。
              [64]究竟使用哪一套概念體系表達在地法律經驗,這在英美法律人類學界有過激烈爭論。人類學者波赫南(Bohannan)將概念體系分為“民俗體系”和“分析體系”。他強調要用本地的概念,而不是西方法律概念來表達他們自己的法律。這與另一位人類學者格拉克曼(Gluckman)的主張形成對立。參見梁治平編:《法律的文化解釋》,三聯書店1998年版,第21頁。

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