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        行政的事前程序
        發布時間:2017/11/14 10:39:22 作者: 藤田宙靖(著);王貴松(譯) 點擊率[1366] 評論[0]

          【出處】《行政法總論》(『行政法総論』青林書院、2013年),第141-165頁

          【中文關鍵字】行政法;正當程序;行政事前程序

          【學科類別】行政法學

          【寫作時間】2013年


            一、行政的事前程序及其意義
           
            在“依法律行政原理”之下,通過議會制定的法律拘束行政活動,實現私人的法安定性要求與行政的民主性控制要求。如此,如果說理應依法律所作的“行政行為”實際上是違法的,私人可將此訴諸法院請求糾正。這就是傳統德日行政法的近代法治國家原理的基本構造。
           
            然而,面對現代行政的實態,這種體系未必充分有效地發揮作用。亦即,行政主體的意志并非按照單純的三階段構造模式作出的,而是通過在一般抽象的法律與具體的行政行為之間介入種種中間過程,逐步具體化凝縮而行。如果這就是其實態,僅在之前存在一般抽象的法律,還不能說國民對行政機關的判斷和行動就具有充分的預測可能性。對于如此逐步凝縮具體化而行的行政主體意志形成過程本身,僅根據“依法律行政原理”還無法實現其民主性的控制。如果法律自身只是作為行政的手段而發揮功能,法律自身能在多大程度上實現為行政活動設定界限的功能,就是頗為可疑的。有觀點認為,為了填補上述缺陷,不僅要讓國民參與立法過程,也要讓國民也參加到行政的意志決定過程中來。其中心就是被稱為“行政的事前程序”或“行政程序”的系統。
           
            二、日本行政法學與行政的事前程序
           
            對于行政事前程序的觀點,它在上述意義上作為“依法律行政原理”補充原理的功能最近受到關注。但在日本,傳統的行政爭訟法制度與“依法律行政原理”互為表里,而行政的事前程序過去毋寧是作為行政爭訟法制度的補充來理解的。
           
            在日本傳統行政法體系中,具體作出行政行為時,對于是否滿足法律的要件,首先由行政機關第一次性地作出判斷,私人認為其違法,則在事后提起行政不服審查或抗告訴訟,讓其撤銷行政行為。這一體系即為其基本構造。但是,鑒于“行政行為”中伴有“公定力”所表現的法效果等,即便最終以裁判的方式予以救濟,現實地作出行政行為,其自身對私人而言已意味著明顯不利。其中,為了國民的實質性利益保護和權利救濟,有觀點認為,不能由行政機關單方判斷作出行政行為,而有必要在作出行政行為前,對于該行為是否滿足要件等,讓相對方私人及其他利害關系人陳述意見,賦予其機會提出對本人有利的資料等。在英美法系各國,從重視“正當法律程序”(due process of law)的觀點出發,對于行政活動的國民權利救濟,毋寧是以這種前置程序為中心制度的。而在繼承德系行政法理論血統的日本,至少在第二次世界大戰之前幾乎沒有意識到其必要性。然而,在二戰之后,特別是受到美國法的影響,學界也變得關注這種性質的行政程序,在現實的立法中規定這種程序的例子也逐漸多起來。如此,經過下文所述的過程,1993年日本首次制定了行政程序法典的《行政程序法》(1993年法律第88號),并自翌年10月1日起施行。
           
            三、日本制定法上行政的事前程序——二戰后的立法經緯
           
            (1)二戰后,在日本制定法上登場的這種行政事前程序首推所謂準司法程序(quasi-judicial-procedure)。它在法上最為完備的例子是,公平交易委員會、勞動委員會等所謂行政委員會組織的行政機關分別根據《反壟斷法》、《工會法》等作出種種行政行為時所持的準司法程序。這些均以二戰后美國的獨立規制委員會(Independent Regulatory Commission)的審判程序為模型而引入日本的,完善準裁判程序的程序,其結果是,有時承認其部分具有替代裁判判決的功能。在這種程序中,第一次性行政行為先行另行作出,有時也具有對其再審查程序(所謂“復審性行政爭訟”)的功能(例如參見《工會法》第25條第2款)。然而,有不少場合是作為作出第一次性行政行為的程序(所謂“始審性行政爭訟”)來設計的(例如《工會法》第27條、《公害紛爭處理法》第42條之二以下等)。這些例子均為強制行政機關自身作出行政行為時遵循準司法程序的例子。在現行法中,甚至課予行政機關在作出行政行為之前咨詢其他機關的義務。如此,在咨詢機關的審議中,也存在執行這種程序的例子(例如參見《電波法》第99條之二及第99條之一二)。即使在沒有規定這種獨立機關的準司法程序的情形下,在制定法上,特別是在各種執照、許可的撤銷撤回等對私人不利的行政行為的場合,有不少情形課予采取賦予聽證、申辯機會等前置程序的義務(這種例子很多,例如參見《道路交通法》第104條、《醫師法》第7條、《宅基地建筑物交易業法》第69條等)。還有例子是,在為一定處分之際有義務咨詢其他機關,在其審議時,利害關系人能申請召開公聽會(參見舊《運輸省設置法》第6條、第16條等)。
           
            (2)如此,在二戰后,日本要求行政事前程序的立法例也變得極多起來。但問題是,這種規定并不是針對所有行政行為都存在的,即使存在,其樣態也頗為多樣,未必具有統一性。于是就產生了問題:第一,在立法政策論上,應擴大并統一這些規定,制定統一的行政程序法典嗎?第二,在法解釋論上,如果制定法規上欠缺這種規定,有時也應解釋為需要事前程序嗎?
           
            (a)上述第一點問題,已在諸多國家有種種嘗試,日本也在1964年由臨時行政調查會發表“行政程序法草案”,其中,對諸如被稱作行政程序內核的所謂“通知與聽證”(notice and hearing)設計了統一詳細的規定,并對證據、證據調查、辯明程序等也作出了規定。以此草案為契機,有一部分行政法學者此后更為積極地建言,例如,不限于行政行為、行政立法也應,不限于不利行為、授益行為也應,不限于權力性行為、非權力性行為也應依某種形式完善事前程序。不過,上述草案并未成為現實的立法,其狀況以及實現上述種種主張仍十分遙遠的狀況長期存續著。
           
            然而,從進入平成時期(1989年- )左右開始,日本也要引入行政程序法典的動向開始具有了現實性,而一躍浮上了國家政治的表面。(舊)行政管理廳在1980年8月以后,設置了由富有學識經驗者組成的“行政程序法研究會”,為制定行政程序法而進行研討。日本的行政過程不透明成為非關稅壁壘,大大妨礙了外國企業進入日本市場,受到了諸多外國的批評。在這些壓力下,該研究會最終形成1991年12月12日臨時行政改革推進審議會《關于完善公正透明的行政程序法制的答復》中《行政程序法綱要案》的成果,并予以公布,最終作為1993年5月政府提案《行政程序法案》提交第126回通常國會審議。該法案在該國會上審議未了,結果成為廢案。在接下來的第128回國會上,通過了內容實質上相同的法律案,《行政程序法》由此成立。這一行政程序法后文將會再行討論,不容置疑的是,它為行政廳在作出行政處分或行政指導時行政程序的應有狀態引入了重要的一般規則,成為今后日本行政程序法制發展的礎石。只是其規范的對象及內容仍有諸多局限,還遠不能通過該法律的制定解決所有的問題。為此,先前第二點法解釋論上的問題現在依然繼續具有重要意義。
           
            (b)在傳統德國日本型的行政法理論框架內,未必全然無視行政事前程序的重要性。例如,過去作為行政行為違法的一個原因,可舉出“關于程序的瑕疵”,即為其例。但是,其中提出的中心問題是,行政活動欠缺法律規定的程序將會如何?在法律沒有規定程序、或法律未必詳細規定時,在法解釋論上要求程序達到怎樣的詳細程度,則未必有過深入考察。與此相對,特別是從1950年代末左右開始,學說和判例的確越來越關心這里所說的問題。
           
            該問題首先表現為憲法第31條正當程序的保障規定是否一般適用于行政活動的問題。對此,過去有種種討論,一般而言,大概可以其間最高法院所作的下述判示來總結此前的討論結果:
           
            憲法第31條規定的法定程序的保障直接關系的是刑事程序,但這并不相當于能僅以行政程序不是刑事程序為由,即判斷其全部當然不受該條的保障。
           
            而且,即使應理解為該條保障之所及,行政程序一般與刑事程序在性質上自然有差異,與行政目的相應,行政程序多種多樣,是否為行政處分相對人提供事前告知、辯解、防御的機會,應取決于行政處分所限制權益的內容、性質、限制的程度、行政處分所要實現的公益的內容、程度、緊急性等的綜合較量,常常未必要賦予這樣的機會。
           
            問題在于,這種“綜合較量”之際存在某種應遵從的基準或規則嗎?對此,首先,過去在行政活動實質上具有近似刑事制裁的性質時,因與通常的行政活動場合稍有不同,才有如此的考慮。然而,更為矚目的是,在早期以來的學說中,特別是以針對特定個人的不利處分為中心,有人主張,原則上要有事前程序(園部逸夫在上述最高法院判決的補充意見中就已出現了這種觀點,他認為,“在行政廳的處分中,至少對于不利處分[對特定相對人課予義務、或限制其權利利益的處分],法律上原則上要設置辯明、聽證等某種正當事前程序的規定”)。如此,這種情形的憲法根據,與其說是以刑事作用為主要對象的憲法第31條,不如引用憲法第13條的規定。
           
            四、判例的狀況
           
            (1)有觀點認為,即使制定法上沒有關于事前程序的明文規定,廣泛的行政活動在法解釋論上也要有這種程序。這盡管是上述學說上的動向,但過去決不是日本判例的大勢所趨。但至少在以某種形式將事前程序法定化的情形下,對于這種程序的應有狀態,屢屢能看到判例傾向于提出比法律明文規定更為詳細的要求。例如,群馬中央巴士案判決(東京地方法院1963年),從憲法第13條和第31條推導出“國民的權利自由無論是在實體上還是程序上均必須得到尊重”的要求,“對行政廳應采取何種程序的裁量權上具有一定的制約”。對于運輸審議會(當時)所進行的公聽會的應有狀態,法院指出,“為了公正地舉行公聽會,排除事實認定中介入恣意和獨斷,必須在召開公聽會之前,向申請人及其他利害關系人明確指明公聽會審理的問題,使其了解主張什么、應證明哪一點”。在1971年最高法院個人出租車執照案上訴審判決中,對于只是抽象規定的《道路運輸法》第6條的執照基準,法院指出,“即使是內部的,設定具體化其旨趣的審查基準,也應公正合理地適用。特別是在該基準的內容要有微妙、高級的認定等情形下,對于要適用該基準的必要事項,必須賦予申請人提出主張和證據的機會”。
           
            當然,在要求這種程序的正當性時,如果認為遵不遵守這種程序,在結果上都不改變行政廳的實體性判斷,是否還必須真地要求嚴格遵守程序?換言之,它是否認可程序存在固有意義,獨立于應在結果上如何作出實體判斷呢?最高法院對此很難說給出了積極的態度。例如,群馬中央巴士案的最高法院判決,一方面,對于向運輸審議會咨詢的程序意義及其應有狀態,基本上支持先前東京地方法院判決的觀點;但另一方面,“即使運輸審議會在公聽會審理中更為具體地指出上訴人申請計劃的問題,督促就此提出意見和資料,也很難認為上訴人有可能追加提出足以左右運輸審議會認定判斷的意見和資料”,據此,駁回運輸大臣(當時)處分違法的主張。
           
            (2)從行政程序法理的判例進展來看,此外還受到關注的是最高法院一系列關于行政行為附具理由的必要程度的判決。對于法令要求行政行為附具理由的情形,過去學說上的原則立場是,完全沒有附具理由的行為無效,寫有理由但不完備時僅為撤銷原因;而行政廳則反復主張,這些附具理由的規定只不過是訓示規定,至少諸如在行政不服審查的爭議過程中,如果行政廳明確展示了理由,就治愈了當初的瑕疵。然而,最高法院的判例從很早開始就明言,附具理由的瑕疵是其自身固有的撤銷原因。特別是對于青色申報更正處分、青色申報承認撤銷處分,最高法院反復指出,這種理由強制不是訓示規定,行政行為的理由必須從其記載自身來明確判斷。如此,在最高法院的這些判例中,對于理由附具的意義,重視的要素是方便相對人不服申訴,同時擔保行政行為自身的慎重和公正妥當。也就是說,與前述運輸審議會審理的應有狀態的判決不同,這里承認理由附具自身存在固有的程序意義。
           
            但在另一方面,必須留意的是,即使是最高法院判例,也沒有采取下述原則立場,即法律上沒有命令附具理由時,未附具理由也違法。
           
            五、行政事前程序的替代物
           
            如此,日本的立法及判例越來越強烈地認識到行政事前程序的重要性,但還很難說達到了部分學說所主張的重要性程度。有鑒于此,出現了一種學說,它主張,作為現行法上未必充分完善的行政事前程序的替代物,讓過去的后續行政爭訟制度從私人參與行政過程的角度發揮功能。例如,正如在與自由裁量論的關聯上所看到的那樣,對于“經復合過程的行政行為”的司法審查的應有狀態,原田尚彥教授從所謂“行政過程論”的角度,強調從程序法角度審查的必要性,“法院毋寧要避免勞心傷神的代為實體判斷的方式,而只是對行政過程全體是否按照公正程序實施、行政判斷過程是否受民主的氛圍所支配等進行廣泛的事后監督,以此姿態進行審理才是關鍵所在”。
           
            在其背景中,這些訴訟(例如諸多所謂環境公害訴訟,即為了建設火力發電廠或石油存儲基地而填埋公有水面的許可、設置核反應堆的許可、設置垃圾焚燒廠行為等等,其周邊居民提起諸多訴訟爭議其違法的案件是其典型例子)中,原田教授認為,原告“與其說是訴諸行政訴訟請求終局性解決事態,不如說是尋求成為民主解決事態的契機”。也就是說,就原田教授而言,這時不是期待行政訴訟在事后擔保行政活動合法律性的傳統功能,而毋寧是將其置于整個的行政過程中,理解為國民進行民主性控制的一個手段來發揮功能。如果站在這個出發點上,例如,抗告訴訟的對象就不僅是傳統理論所認為的“行政行為”,也處理到作出行政行為之前的行政內部行為,廣泛承認區域居民提起抗告訴訟的原告資格或訴的利益,近來的理論傾向也由此得以正當化。
           
            六、關于行政事前程序原則的基本觀點
           
            應值得關注的是,關于行政的事前程序,上述法制和法解釋論的展開,自不待言是向以傳統“依法律行政原理”為前提之行政法理論和制度提出了根本問題,如上所見,特別是其對于行政訴訟制度的應有狀態也提出了與傳統觀點極為不同的方向。如何評價這種動向本是極難的問題。如果要擺出本文的基本觀點的方向,大致如下。
           
            首先,擴充行政事前程序的必要,雖然還未必達到替代“依法律行政原理”的地步,但至少是其補充,在這一意義上而言已是不容否定的。如上所述,其自身在日本已廣為承認。問題是,以此為前提,在立法論上或解釋論上,具體具有怎樣內容的程序才好呢?在思考這一問題時,首要的是一般在說行政事前程序必要時,有必要從理論上明確整理出其中所包含的種種具體要求。例如,以當事人違反法律從事經營活動為由撤回營業許可等情形下,要求有告知和聽證等程序(《行政程序法》第13條第1款);要決定有法律禁止的“不當表示”內容,公平交易委員會召開公聽會,廣泛聽取相關企業及一般公眾的意見(參見《不當景品類及不當表示防止法》第5條)。雖說都是事前程序,但其用意必須說是頗為不同的。前者純粹是某特定個人的權利保護問題,而后者則旨在廣泛收集信息,可以說具有類似于立法時要求的民主主義性質。作為其中間位置,例如,在制定土地利用規劃、設置公共設施的許可之際,認可區域居民的程序性參與等(例如參見《都市規劃法》第16條第1款)。在過去日本的行政法學上,如前所述,主要關心的對象是第一種從個人權利保護而來的程序性保障。而今天作為“依法律行政原理”界限的補充,不能否定的是,上述第二種、第三種行政程序變得重要起來。然而,在這些類型的行政程序中,(正如與司法程序、立法程序基本不同的程序所典型展示的那樣)其程序內容與其基本目的相適應,當然明顯必須有種種不同。日本也有意識地對行政程序根據其基本目的而作類型的劃分,今后仍要繼續推進這種理論作業。
           
            其次,通過這種作業,分析行政程序的各種類型,必須明確如何在與“依法律行政原理”的關系上給予其理論上的定位。理由在于,先前所觸及“正是行政過程中意見調整的程序補充了形骸化了的議會制民主主義缺陷,毋寧是在合法律性之上作為行政活動的正當性根據發揮功能”。從這一觀點出發,導入下面這種觀點也不是沒有可能性的:特別是在上述第二種、第三種類型的行政程序下,通過完善擴充這種行政程序,來取代“依法律行政原理”。然而,對此,本文認為,如果在今天仍不能放棄“依法律行政原理”所表達的近代法治主義思想,以此為前提,事前程序與法律一樣,都是行政活動的界限,是控制的系統,這種觀點是不得無視的。也就是說,第一,不能是這樣的結果,例如,如果是經“民主性居民參與程序”而行的行政活動,也可以不服從法律的一般規范支配,事前程序完全作為行政活動直接正當化的手段而發揮功能。在這一意義上,行政程序不能完全取代立法機關的作用。
           
            第二,在“依法律行政原理”之下,行政機關雖然受法律拘束,但最終在自己的判斷和責任中,被課予真正合理考慮后作出決定的義務,而不得以“民意”為由,讓行政機關的責任和義務變得曖昧起來。例如,無論地方居民如何反對,如果相信土地利用規劃在整體上是最為合理的,行政機關也必須以自己的責任敢于決定招惹麻煩的設施選址,有時這也是可能的。在這一意義上,行政的事前程序也不能完全取代行政機關的作用。對于法律與事前程序、以及司法審查等之間的功能分擔,必須考慮到這種觀點,通過具體事例,慎重地不斷探討。
           
            七、行政程序法的意義
           
            如上所示,參照行政事前程序過去的法制、學說和判例等狀況,1993年成立的《行政程序法》應該說具有怎樣的意義呢?以下對此大致進行探討。
           
            (一)法律的對象(射程距離)
           
            首先受到關注的是,該法律有意識地限縮其對象。也就是說,該法律當初的目的在于,“規定處分、行政指導及申報程序的共通事項”(2005年修改前第1條,而無現行條文中“制定命令等程序”之語),在這一意義上,基本上完全是從保護行政活動相對方的個人利益角度規定事前程序。這主要是政策上的理由,因為該立法是日本首次引入一般性行政程序法的嘗試,而將對象限縮到過去學說、判例等較難提出異議的部分,易于實現。而本文前述的第二、第三種程序則作為爾后的問題留給將來。
           
            然而,此后,接受政府的行政改革會議的最終報告制定了1998年的《中央省廳等改革基本法》。其中,引入了所謂公告評價程序(提出意見程序),這就首先在行政實務中實現了。該法規定,“為了在形成政策時反映民意、確保其過程的公正性和透明性,在重要政策立項時,公布其目的、內容及其他必要事項,征求并考慮專家、利害關系人及其他廣大國民的意見之后,再行決定”(《中央省廳等改革基本法》第50條第2款),這一機制具有本文前述第二、第三種程序的性質。2005年修改行政程序法,針對內閣或行政機關制定命令等(命令、審查基準、處分基準、行政指導基準)引入了以“意見公募程序”為中心的命令等制定程序(新設的該法第六章第38-45條),作為法律上的制度廣泛實現。
           
            另外,該法律將“處分”分為“對申請的處分”與“(除拒絕申請處分外的其他)不利處分”,分別作出了稍有不同的規定,從上述事前程序的類型區別角度是受到關注的。
           
            (二)程序性保護的內容
           
            該法律具有上述目的,其中對私人具體要實現怎樣的程序性保護呢?如果是本文,將作如下整理。
           
            1.內部基準的制定及公布
           
            該法首先規定行政廳針對“對申請的處分”制定“審查基準”(根據法令規定判斷是否給予申請的許可認可等的必要基準,第2條第8項第2目),針對“不利處分”制定同樣意味的“處分基準”(第2條第8項第3目)、并“必須努力”予以公開(第12條第1款)。對于這些基準,該法還規定要盡可能具體(第5條第2款、第12條第2款),原則上要公布(第5條第3款,當然,“不利處分”時僅為努力義務,第12條第1款)。設定這種基準的必要性源自根據最高法院個人出租車執照案判決等個別判例的要求,而該法以更為一般化的形式使其得到整理。
           
            2.主張自身利益機會的保障
           
            自不待言,行政事前程序中最為重要的就是保障私人自身利益的主張和防御機會。對此,該法律首先規定,在作出不利處分時,必須對該不利處分的相對人采取“陳述意見的程序”(第13條第1款),原則上一般要對不利處分保障這種機會。這時,特別是對“撤銷許可認可等的不利處分”及其他“直接剝奪相對人資格或地位的不利處分”等,課予召開程序更為完善之“聽證”程序的義務(該條第1款第1項。此外的情形應“賦予辯明的機會”,第2項)。以前也有學說主張這些,可以說大致采用了。另外,“賦予辯明的機會”原則上是以書面辯明(第29條第1款),“聽證”則原則上口頭進行(第20條、第21條)。
           
            在主張自己利益上重要的不是僅僅在形式上賦予機會,而是確立在實質上能提出某種主張的制度。法律對此有以下一些考慮。
           
            (1)首先,對于賦予辯明機會及實施聽證,行政廳均要事前設置相當期間,將預定的不利處分的內容及其理由、辯明書的接收機關及提出期限(聽證的時日及場所)以及其他一定的事項,必須以書面形式通知該不利處分的相對人(“事前通知”的必要。第15條及第30條)。對于聽證,更規定著必須對下列事項予以教示:(a)可在聽證的期日出席、陳述意見、提出證據文書等,(b)可在聽證程序進行中要求閱覽證明不利處分原因之事實的資料。
           
            (2)在辯明、聽證程序中,當事人均可提出證據,證明其主張(參見第20條第2款及第29條第2款)。
           
            (3)特別受到關注的是,在聽證時,當事人“可在聽證通知時至聽證結束時要求閱覽行政廳的該案調查結果文書及其他證明該不利處分原因之事實的資料”(文書等的閱覽請求權。第18條)。在有這種請求時,行政廳“如無有損第三人利益之虞及其他正當理由,不得拒絕閱覽”(該條第1款)。這與前述第(1)點一起,通過明確行政廳的手中之物,讓其與私人的立場實質上對等起來。它雖然過去在《行政不服審查法》審查請求程序中得到承認(該法第33條),但并沒有在通常的行政處分中得到這樣的一般性承認。
           
            (4)對于聽證,并非行政廳自行進行,而是另設“主持人”(第19條)。從程序公正的角度來看,可以說期待的是讓第三人來做主持人。不過,這次的法律中僅規定,主持人是“行政廳指定的職員以及政令規定的人”(該條第1款)。在多大程度上確保第三人屬性,委諸其現實運用。
           
            (5)在聽證和辯明機會中,該法明確規定,當事人均可選任代理人(第16條及第31條),在聽證時更可(以得到主持人許可為前提)與輔佐人一起出席(第30條第3款)。這意味著與私人立場的實質對等化。
           
            (6)在聽證和辯明機會中,當事人的主張不是說完就結束了,如果在之后進行的處分中得不到適當考慮,事前程序也就沒有實質意義。對此,受到關注的是,在聽證時,主持人被課予制作聽證筆錄和報告書的義務(第24條);行政廳在作出不利處分時,“必須充分參酌”該聽證筆錄及報告書所記載的主持人意見。另外,對于聽證以外的案子,在這一點上并無特別規定。但如后所述,不利處分一般負有附具理由的義務。從這一角度來說也可謂是有意義的。
           
            3.程序的迅速化
           
            拉長處分程序有時會對私人構成重大的不利。特別是對申請許可認可等的處分,盡管提出了申請,但行政廳不行審查,虛度時日,這種事態在現實中屢有發生。作為應對這種事態的法的手段,過去在行政爭訟法領域中,存在“不作為違法確認之訴”(《行政案件訴訟法》第3條第5款)和“針對不作為的不服申訴”(《行政不服審查法》第3條)等制度。但這些制度首先在法的效果上不能對行政廳的不作為有很強的控制;而且,行政廳的“不作為”是適用該制度的前提,原本在根本上以什么來認定不作為,卻又未必具體明確。基于這些理由,作為應對這里所說事態的手段,它們是有局限的。這些局限還不能說通過這次的行政程序法就完全克服了。但至少在制度的改善上要打出幾手,是有必要充分關注的。
           
            法律首先對申請的處分規定,要求行政廳努力設定“標準處理期間”(申請從到達其事務所至該行政廳作出處分為止通常所需的標準期間),同時必須在受理申請的機關事務所備置已制定的標準期間,或以其他適當的方法予以公開(第6條)。進而行政廳必須努力根據申請人的要求,告知“該申請的審查進展以及預計的處分期限”(第9條)。這些均只不過是課予了努力義務,基于這些規定而明確了的處分期限與上述行政爭訟法上“不作為”的概念如何結合等,今后還有必要探討其法的效果。但這些規定的存在均為讓行政廳推進程序的壓力,大概應予好評吧。
           
            法律還明確規定,行政廳針對申請的審查義務自申請到達該行政廳的事務所之時開始發生;對于不滿足形式要件的不合法申請,也必須采取一定措施,要么盡快確定相當期間命令申請人補正申請,要么駁回許可認可的申請(第7條)。根據這些規定,行政實務中常有的所謂“退還”、“保管”等措施,可以說是明確違法了。
           
            另外,行政廳賦予申請的許可認可時,有時要獲得其他相關機關的同意和承認等,而不得單獨作出許可認可(例如,都市規劃法上的開發許可。參見《都市規劃法》第32條)。在這種情形下,行政機關有時相互推諉塞責,完全不推進程序。法律也關注到了這種事態,不過只是做了一點訓示規定(第11條)。
           
            4.理由的提示
           
            一般,對于處分附具理由具有怎樣的程序法意義,已在過去的最高法院判例中得到闡明。但它未必認為:即便各個法律規定保持沉默時,也當然要附具理由。對此,《行政程序法》明確確立了規則,對于不利處分,原則上要提示理由。首先在第14條第1款規定,“行政廳在作出不利處分時,必須同時向其相對人說明該不利處分的理由”。當然,也附有但書,“存在不經說明理由而應作出處分的緊急必要時,不在此限”。這時原則上必須在處分后的相當期限內表明該處分的理由(第14條第2款)。處分以書面形式作出時,必須書面說明其理由(第3款)。同樣,在作出拒絕申請的處分時,必須說明理由,書面的拒絕處分也要以書面附具理由(第8條第1款、第2款)。不過,“法令規定了許可認可等的要件或者公開的審查標準明確規定有數量指標及其他客觀指標時,而該申請從申請書的記載事項和附件等申請內容上看明顯不符合的,在申請人申請時即可明示其理由”(第8條第1款但書)。
           
            (三)其他重要事項
           
            除了上述內容外,行政程序法還納入了以下幾個私人的程序性保護的重要事項,其中也存在著今后的很大論題。
           
            1.對于行政指導的規制
           
            該法律中最引人注目的一點是,不僅對“處分”,還對“行政指導”進行一定的程序性規制。對此,將在行政指導部分再行觸及。
           
            2.對于第三人的立場
           
            今天的行政活動的一個特征是,“行政主體”與“私人”的關系不限于二極的對抗關系,很多案件是在行政與多數關系人之間的多方關系中展開的。即使是在該法規范對象的“處分”中,也是如此。也就是說,關于某處分的應有狀態,該處分的相對人以外的人很大可能是有利害關系的,這些人的利益應在多大程度上予以程序法上的保護,這是問題所在。對此,行政程序法作出了如下處理。
           
            首先,在不利處分的聽證中,聽證的主持人認為必要時,可以要求或者允許相關人(當事人之外的、參照該不利處分所依據的法令而被認為與該不利處分有利害關系的人)參加聽證程序(第17條第1款)。“相關人”的范圍在上述定義來看未必明確,但無論如何,是否拒絕參加取決于主持人的裁量,因而,這些相關人并不當然具有參加聽證的權利。如此,這里所說的相關人并不是該不利處分的相對人,因而,不能以當事人的資格獲得該法律的程序法保護。結果就變成,只要沒有以個別法律對這些人規定特別程序(聽取意見等),這些人的利益就并不當然受到保護。
           
            法律還規定,在行政廳對申請作出處分時,“法令將應考慮申請人以外者的利益規定為許可認可等的要件時,在必要時,必須努力通過召開公聽會以及其他適當的方法,聽取申請人之外的人的意見”(第10條)。這也僅為行政廳的努力義務,在沒有作為原本處分的實體法要件,規定考慮第三人等的利益時,并不適用。這顯示出日本行政程序法相對于行政實體法具有從屬性,同時也必須說,前述傳統“依法律行政原理”所具有的“內在界限”一面,在這里仍然沒有得到克服,而保留下來。
           
            (四)對“命令等”的規范
           
            在2005年行政程序法的修改中,新設“第六章  意見公募程序等”,與前述私人利益的程序法保障立場稍有不同的程序法規制在行政程序法上登場了。對其規定的內容及其意義,容后再行說明。


          【作者簡介】藤田宙靖(著),東京大學法學博士,東北大學榮休教授,日本最高法院原法官;王貴松(譯),法學博士,中國人民大學法學院副教授。

          【注釋】
          注釋略,請讀者參照原版。

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