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    王玄瑋的個人空間

    國家轉型期俄羅斯檢察改革述評
    ──兼對中國檢察制度之啟示
    發布時間:2018/9/6 8:29:44 作者:王玄瑋 點擊率[269] 評論[0]

      【出處】《檢察論叢》第20卷

      【中文摘要】國家轉型期俄羅斯體制巨變,檢察制度也發生了相應變革。俄羅斯聯邦憲法降低了檢察機關的法律地位,但保留了檢察機關的法律監督職能。在某些方面,檢察機關的監督職能還得到進一步加強。改革后,俄羅斯檢察機關仍然擁有比較寬泛的監督職能和訴訟職能。俄羅斯檢察改革的經驗啟示我們,檢察制度的確立與發展應與本國法制傳統相適應,我國應進一步完善“法律監督型”檢察制度,使之成為國家權力之間的“平衡器”。

      【中文關鍵字】俄羅斯;檢察改革;檢察監督;國家轉型期

      【學科類別】司法

      【寫作時間】2016年


        1991年,前蘇聯這個曾經的龐大社會主義國家體制巨變,國家解體,俄羅斯宣布獨立。1993年12月12日,俄羅斯通過了新的《俄羅斯聯邦憲法》。新憲法規定,俄羅斯是民主聯邦制國家,實行總統制共和制的國家政體,國家權力按立法、行政、司法三權分立的原則進行組織。由此,俄羅斯在政治、經濟、法律等各方面發生了前所未有的變化,經歷了從社會主義到資本主義、從公有制到私有制、從“議行合一”到“三權分立”的國家轉型。其間,檢察制度作為俄羅斯國家制度的一個重要組成部分,也經歷了一場重大的改革。如今二十多年過去了,現在的俄羅斯檢察機關是什么狀況?俄羅斯的檢察制度改革能給中國帶來什么樣的啟示?
       
        一、俄羅斯聯邦檢察制度改革的立法背景
       
        “十月革命”一聲炮響,社會主義國家制度在俄國誕生,同時也誕生了一種嶄新的檢察制度。前蘇聯時代,檢察機關有著獨立于法院和政府之外的法律地位,其職責集犯罪追訴、訴訟監督、一般監督于一身,承擔著蘇聯憲法規定的“最高監督”的重要職責,在整個國家法律體系中舉足輕重,地位顯赫。用一位檢察理論學者的話說,“前蘇聯檢察機關所表現出來的高度統一的組織形式和極高的法律地位,是近代以來人類社會前所未有的”。[1]
       
        蘇聯解體后,俄羅斯開始了民主憲政制度的改革。檢察機關被視為“蘇聯時期最保守的國家機構”,[2]成為了重要的改革對象。如何定位檢察機關在國家權力中的地位與作用在理論界產生了激烈的爭議,檢察制度的走向一度成為俄羅斯立法過程中的一個十分棘手的問題。激進改革派主張,應按照西方的模式來重構檢察機關,即建議將檢察院歸屬于行政機關或法院。如1992年初,時任俄羅斯司法部長的菲多羅夫在《國家與法》雜志上撰文闡述司法改革構想,認為司法權僅應由法院行使,檢察機關應列入司法部之內。[3]不過,這種主張遭到了強烈的反對。反對的理由認為,檢察制度在俄羅斯存在了數百年(可追溯到1722年彼得一世時期),有深厚的社會根基,撤銷檢察機關可能會引起一系列的反應,故保持檢察機關利大于弊。另外一種激進派的觀點是,要縮小檢察機關的權限,檢察院只保留刑事追究、在法院支持起訴以及應公民請求提起保護公民權利的訴訟等職權。這種觀點曾一度被寫入俄聯邦憲法草案,并于1993年秋天提交總統葉利欽。[4]但葉利欽最終采納了時任總檢察長的卡扎林科的意見,從憲法草案里刪除了這一規定。
       
        1993年12月12日,俄羅斯以全民公決的形式通過了葉利欽總統主持制定的《俄羅斯聯邦憲法》。作為激烈爭論下的產物,這部憲法對檢察制度改革最終取折衷立場,相關規定無不在激進與守成之間尋求平衡與妥協。這種折衷主要表現在兩個方面:
       
        第一,憲法降低了檢察機關的法律地位,但沒有明文取消檢察機關的獨立地位。這部憲法沒有像1977年蘇聯憲法那樣以一個專章、五個條文的篇幅規定檢察機關的法律地位,只在憲法第七章“司法權”中以一個條文對檢察機關進行規定。不過,這部憲法畢竟沒有采納將檢察機關并入司法部或設在法院內的主張,反而對檢察機關的法律地位持開放性的態度,規定“俄羅斯聯邦檢察機關的權限、組織與活動程序,由聯邦法律予以規定”。令人費解的是,雖然檢察機關規定在“司法權”一章中,但檢察權并不屬于司法權。原因在于,《俄羅斯聯邦司法體系法》確認的聯邦司法體系組成中,并不包括檢察機關。[5]直至今日,俄羅斯學者仍然在為檢察機關的地位和性質進行爭議。
       
        第二、憲法削減了檢察機關的一些權限,但并未將檢察機關限定為單純的刑事追訴機關,而是以一種間接的方式保留了檢察機關的監督職能。《俄羅斯聯邦憲法》制定前一年(1992年),俄羅斯頒布了《俄羅斯聯邦檢察院組織法》(下稱《檢察院組織法》),這部法律中規定了檢察機關的不少監督職能。包括被稱為社會主義司法體系標志性制度的一般監督權,在該法中也繼續得到保留。現在既然憲法規定檢察機關的權限“由聯邦法律予以規定”,這就等于認可了檢察機關保留監督職權的合憲性。不過,憲法還是削減了檢察機關的一些重要權力。例如,蘇聯時期的總檢察長擁有立法提案權,但《俄羅斯聯邦憲法》取消了俄羅斯聯邦總檢察長的這項職權。
       
        《俄羅斯聯邦憲法》頒布后,隨著國家民主憲政制度的發展和司法改革的進程深化,俄羅斯聯邦議會多次對《檢察院組織法》進行修改。從1992年1月17日該法頒布至今,俄羅斯聯邦總統已經先后簽署了12個總統令,批準了12個檢察院組織法的修改補充法。這些修改補充的總體精神是:從一般監督的監督對象中排除了社會活動、社會組織、政黨和公民;檢察長在訴訟中的地位“當事人化”,弱化了檢察機關對法院審判活動的監督;增加了檢察機關對“人與公民的權利與自由恪守狀況”的監督。1999年2月1日,俄羅斯聯邦議會對《檢察院組織法》第一條進行了重要修改,將檢察機關的監督對象從“俄羅斯聯邦境內現行法律的執行情況”修改為“俄羅斯聯邦憲法的遵守情況和俄羅斯聯邦境內現行法律的執行情況”,將遵守憲法情況納入了檢察機關的監督范圍。
       
        此外,俄羅斯聯邦憲法法院還先后4次以決議形式對《檢察院組織法》進行了修改補充。聯邦憲法法院是俄羅斯負責審理憲法訴訟案件和進行憲法解釋的司法機關,它就憲法訴訟案和憲法解釋案作出的裁決一經公布立即生效,普通法院和各級國家機關必須執行。因此,聯邦憲法法院擁有事實上的聯邦法律修改權。2003年7月18日,聯邦憲法法院宣布《檢察院組織法》第1條第2款、第21條第1款、第22條第3款關于允許檢察機關要求普通法院宣布聯邦主體憲法(憲章)違反聯邦法律的規定違憲,理由是只有聯邦憲法法院才有權以決議形式宣布法律違憲無效。不過,這一決議并不排除俄羅斯聯邦總檢察長向聯邦憲法法院提交關于聯邦主體憲法(憲章)是否符合聯邦憲法的書面詢問。實際上,聯邦憲法法院的上述決議對憲法第125條作出了修改,在有權向聯邦憲法法院提交書面詢問的主體里增加了俄羅斯聯邦總檢察長。[6]
       
        除了聯邦憲法和《檢察院組織法》,俄羅斯檢察制度改革的情況還反映在相關的訴訟立法之中。有關俄羅斯檢察機關的訴訟職能的內容,在下文第三部分敘述。
       
        二、改革后俄羅斯聯邦檢察機關的監督職能
       
        檢察制度改革后,法律監督仍然是俄羅斯檢察機關的首要職能。《檢察院組織法》第1條第1款開宗明義地規定:“俄羅斯聯邦檢察院是統一性聯邦中央集權機構系統,以俄羅斯聯邦名義對俄羅斯聯邦領域內現行法律執行狀況及俄羅斯聯邦憲法遵守情況進行法律監督”。[7]檢察機關行使監督職權的目的,是“保障法律至上、法制統一與鞏固,保衛人與公民的權利與自由,以及法律所保護的國家與社會利益”(第1條第2款)。為了保障檢察機關獨立行使監督職權,該法第5條特別指明“檢察監督不受干涉”,規定俄羅斯聯邦國家權力機關、聯邦各主體國家權力機關、地方自治機關、社會團體、大眾信息傳媒、上述機關代表及其公職人員,如以左右檢察官采取決定或對其活動設置各種形式的阻礙為目的,對檢察官施加任何形式影響的,都應承擔法定責任。
       
        根據《檢察院組織法》第三編“檢察監督”的相關規定,俄羅斯檢察機關的監督職能包括如下四項:
       
        (一)執法監督
       
        執法監督指檢察機關對俄羅斯聯邦領域內聯邦各部、國家委員會、公務部門與其他聯邦執行權力機關、聯邦各主體國家權力執行機關與代議(立法)機關、地方自治機關、軍事管理機關、檢查機關及其職務人員,以及商業性與非商業性組織管理機構與其負責人員遵守聯邦憲法、執行現行法律的狀況進行監督。很明顯,《檢察院組織法》所規定的“執法監督”實際上與前蘇聯檢察機關的“一般監督”一脈相承,只不過在監督對象中刪除了政黨、社會活動及公民。
       
        為履行執法監督職責,《檢察院組織法》第22條規定,檢察官經出示工作證件,可以無阻礙地進入前述各機關的駐地和辦公場所,查閱其文件資料,檢查與檢察機關獲悉的違法事實有關的執法情況;可以要求上述機關的領導及其公務人員提供必要的文件材料,統計報表,指派專業人員查明發生的問題;可以根據檢察機關收到的告發材料,對該單位所屬部門的活動進行檢查;可以傳喚公務人員和公民就有關違法問題說明情況。
       
        如發現上述機關的法令與法律相抵觸,檢察長或副檢察長有權向下達該法令的機關和公職人員或者向其上級機關和公職人員提出抗議,或者依據俄羅斯聯邦訴訟法程序向法院提出抗議。接到檢察抗議后,有關機關10天之內必須進行審核,審核的結果應當立即以書面形式告知檢察長。檢察長或副檢察長還有權提出消除違法的建議,受理建議的機關應在一個月之內采取具體措施消除違法現象,派出導致違法的原因和條件,并對采取措施后的效果書面告知檢察長。為了預防違法行為的發生,如獲知公職人員準備實施違法行為,檢察長或副檢察長有權對其提出禁止違法的書面警告。如警告的要求未被執行,可依照法定程序追究被警告人的法律責任。
       
        (二)對人與公民的權利與自由恪守狀況的監督
       
        檢察機關有權審查關于違反人權、公民權和自由的控告、申訴和舉報;告知被害人維護自己權利和自由的程序;采取措施防止破壞人權和公民權利與自由,追究違法人員的責任并賠償造成的損失。在履行本項監督任務時,檢察官可以行使前述《檢察院組織法》第22條規定的職權。
       
        當違反公民的人權和自由的行為具有犯罪的性質時,檢察長應對其進行刑事立案,并采取措施依法對其進行刑事偵查;當違反公民的人權和自由行為具有行政違法的性質時,檢察長應依據行政違法訴訟程序予以起訴,或立即將有關違法情況與調查材料移交具有行政違法案件審查權的機關。如果有關國家機關的法令侵犯人與公民的權利與自由,檢察長或副檢察長應當對頒布該法令的機關或公職人員提出抗議,或者按照俄羅斯聯邦訴訟法規定的程序,向法院提起訴訟。關于消除人與公民的權利與自由侵害的建議,檢察長或副檢察長應當向有權撤銷該侵害的機關或公職人員提出。這些抗議及建議的提起和審核,與“執法監督”部分規定的程序與時限相同。
       
        (三)對偵訊、預偵、預審機關執法狀況的監督
       
        根據《檢察院組織法》第29條之規定,此類監督的監督對象有四種:偵訊、預偵、預審機關恪守人與公民權利與自由的情況;這些機關對犯罪實行行為與犯罪預備行為的指控、舉報的審核情況;采取的偵訊措施與相關偵查活動是否遵循法定程序;這些機關作出的有關決定是否具有合法性。
       
        對于這類監督,《檢察院組織法》沒有具體規定檢察長的職權,而是指明該部分職權由俄羅斯聯邦刑事訴訟法及其他聯邦法律予以規定。1995年,俄羅斯制定了《俄羅斯聯邦偵查搜查活動法》,2001年制定了《俄羅斯聯邦刑事訴訟法》,這些法律中規定了檢察長在偵查活動監督過程中的一般權限和若干專門權限。另外,《檢察院組織法》第30條第2款還特別規定:俄羅斯聯邦總檢察長對預審與預偵過程中產生的不需要立法調整的問題,有權自行下達相關指令,該指令必須執行。
       
        《檢察院組織法》第31條規定,俄羅斯聯邦檢察機關有權對刑事訴訟法規定其管轄的刑事案件進行偵查。檢察長有權親自偵查犯罪案件,或者委托其下級檢察長和偵查員進行偵查。
       
        (四)對執行刑罰和其他強制措施的機關執法狀況的監督
       
        本項監督的監督對象主要有三種:一是拘留、羈押、勞改機關及其他執行刑罰與強制措施機關工作人員身份的合法性;二是聯邦法律對被羈押人、被監禁人、被判刑人及被采取強制措施人員的權利與義務、關押程序、條件等規定的遵守情況;三是非剝奪自由刑罰執行的合法性。
       
        在實施這一監督時,檢察長有權進行詢問、查閱文件與偵查材料,有權要求上述機關創造條件保障被羈押人、被監禁人、被判刑人及被采取強制措施人員的權利,有權對違法的命令、決議提出抗議和建議,對行政違法行為提出訴訟。在檢察抗議未予審核之前,受到抗議的行政決議效力暫時中止。
       
        針對本項監督,《檢察院組織法》第33條第2款賦予檢察機關一項特殊的職權:檢察長或副檢察長有權對每一個被非法關押在執行刑罰和強制措施機構中的人員、每一個被非法逮捕、羈押或被非法安置在司法精神病矯治機構的人員,自行做出立即釋放的決定。
       
        三、改革后俄羅斯聯邦檢察機關的訴訟職能
       
        俄羅斯檢察機關的訴訟職能規定于《檢察院組織法》第四編“檢察長參與法庭的案件審理”,而具體的訴訟職權和相關的程序規定則體現在刑事、民事訴訟立法之中。總體上講,在刑事訴訟中,檢察長有權作為國家公訴人在法庭上提起訴訟,進行刑事追訴活動;在民事、行政訴訟中,為保護公民權利與法律保護的國家、社會利益,檢察長有權依據訴訟法向法庭提出公職人員行為、法律文件無效的申明,或者在訴訟程序的任何階段介入案件審理。在各種訴訟中,檢察長對法院判決都有權提出抗訴。但是,檢察機關對法院審判活動的監督職能有了明顯的弱化,訴訟中法官獨立審判的原則得到了加強。
       
        (一)檢察機關在刑事訴訟中的職能
       
        新憲法生效后,俄羅斯對刑事訴訟法典進行了修訂。俄羅斯聯邦國家杜馬(議會下院)2001年11月22日通過、聯邦委員會(議會上院)2001年12月5日批準了《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》(下稱《刑事訴訟法典》),這部法典確立了一些新的原則,對刑事訴訟程序做了較大的修改。《刑事訴訟法典》采納當事人主義的刑事訴訟結構模式,確立了審判中立、控辯平等、司法審查、辯論制對抗、無罪推定、保障被告人的沉默權等原則。隨著訴訟模式的轉變,檢察長在刑事訴訟中的地位發生了變化。這部法典取消了過去實行多年的“刑事訴訟檢察監督”原則,將檢察長規定為“刑事訴訟的控方當事人”,淡化了檢察機關對刑事訴訟的監督職能。
       
        按照新法典,檢察長在刑事訴訟中地位和職權的改變體現在以下幾方面:
       
        1、確立檢察長控方當事人地位,全面指揮和領導案件的偵查工作。檢察長與偵查人員同屬于控訴人,與被告人具有平等的法律地位。新法典明確規定控方承擔舉證責任,必須向法庭提供充分的證據證明指控的犯罪事實,使審判庭和陪審團達到內心確信被告人有罪的程度,否則法庭將根據無罪推定的原則判決被告人無罪。新法典嚴格區分控訴與審判職能,取消了法院全面、充分查明案件事實的責任,強調法院不是刑事追究機關,不得參加指控方或辯護方。為此,刑事訴訟法取消了法院收集調查證據的權力,要求一切證明被告人有罪的證據都由控方提供。
       
        2、強調檢察長對偵訊、偵查行為的監督,明顯弱化檢察長對法院審判活動的監督。檢察長對刑事訴訟的監督主要限于審前程序,監督的對象主要是偵查人員。如果檢察長發現偵查人員違反訴訟法,有權停止他們的工作,將案件移交其他偵查人員辦理。如果被告人及其他訴訟參與人認為偵查人員侵犯了他們的憲法權利和自由時,有權向檢察長提出申訴,檢察長應及時審議并對違法行為加以糾正。如果檢察長不及時采取措施,被告人等還有權向法院提出申訴,由法院進行司法審查。根據《刑事訴訟法典》,檢察長對法院的刑事判決、裁定,仍然有提出抗訴的職權。但由于審判監督職能的弱化,對刑事抗訴性質的認識也有了改變。按照以往的認識,檢察長的抗訴是法律監督職權的體現,而依據新法典確立的原則精神,檢察長對法院裁判的抗訴不再被認為是行使法律監督的職能,只是作為控方當事人應有的一項權限而已。[8]不過,也有俄羅斯學者仍然將刑事抗訴職能視為對法院刑事判決、裁定的合法性的監督。[9]
       
        3、取消檢察長批準逮捕、羈押、搜查、扣押和電話監聽等權限,改由法院進行審查和決定。偵查人員在審前程序中需要采取這些偵查行為和強制措施的,首先還是應當報請檢察長同意。但檢察長同意后,還需向法院提出申請,由法院作出最終決定,否則偵查取得的證據將被認定為不合法而不得采信。新法典與西方法治模式接軌,借鑒英、美等國的司法審查制度,將涉及公民人身自由權、財產權、住宅不受侵犯權、通信自由權等憲法權利和自由的偵查措施置于法院的控制之下。如果檢察長對法院的決定有異議,有權在決定做出之日起3日內提出上訴。
       
        4、擴大了檢察長終止刑事訴訟程序的裁量權。新法典實施前,檢察長不予追訴的權限范圍僅限于輕罪(最高刑罰不超過2年自由刑)。新法典借鑒現代各國普遍采用的起訴便宜主義,擴大了檢察長在是否追訴問題上的自由裁量權。新法典規定,對于涉嫌和被指控實施輕罪或者中等嚴重犯罪(最高刑罰在2年以上5年以下自由刑)而應受刑事追究的人,如果該行為人與被害人達成和解并已經實際彌補了被害人的損失,或者因被追究者的積極悔過,檢察長有權對該行為人終止刑事追究。
       
        (二)檢察機關在民事訴訟中的職能
       
        2002年10月,經俄羅斯聯邦國家杜馬通過、聯邦委員會批準,《俄羅斯聯邦民事訴訟法典》(下稱《民事訴訟法典》)予以頒布,并定于2003年2月1日起施行。這部新頒行的民事訴訟法典強化了民事訴訟的處分原則和辯論原則,弱化了檢察機關對民事訴訟的監督。與《刑事訴訟法典》一樣,該法典并未將檢察監督納入民事訴訟的基本原則。同時,該法典進一步強化了“法官獨立”原則,法典第8條規定:“在進行審判時,法官獨立,僅服從于《俄羅斯聯邦憲法》和聯邦法律。法官在排除外界影響的條件下審理和解決民事案件。任何對法官審判活動的干涉均應禁止,并承擔法律規定的責任”。 [10]
       
        不過,盡管俄羅斯的民事訴訟制度進行了較大改革,但并未完全摒棄傳統的民事檢察制度。相反,新頒行的民事訴訟法典仍然保留了比較豐富的民事檢察制度的內容。《俄羅斯聯邦民事訴訟法典》共7編446條,其中內容涉及到“檢察長”的有50條,另外還有29條涉及“抗訴”(同時涉及“檢察長”和“抗訴”的不含在內)。根據《民事訴訟法典》,檢察機關(檢察長)在民事訴訟中擁有下列職權:
       
        1、提起訴訟。《民事訴訟法典》第45條規定:“(1)檢察長有權請求法院維護公民、不確定范圍的人的權利、自由和合法利益或者維護俄羅斯聯邦、俄羅斯聯邦各主體、地方自治組織的利益。維護公民權利、自由和合法利益請求僅在公民由于健康狀況、年齡、無行為能力和其他正當原因不能親自向法院提出請求時才能由檢察長提出。(2)提出請求的檢察長,享有原告人的全部訴訟權利和承擔原告人全部訴訟義務,但訂立和解協議的權利和交納訴訟費用的義務除外。(3)檢察長參加訴訟并就強制遷出、恢復工作、生命或健康損害賠償等案件以及本法典和其他聯邦法律規定的情況下提出結論,以便行使他被賦予的權限”。
       
        該法典第131條規定:“檢察長為維護俄羅斯聯邦、俄羅斯聯邦各主體、地方自治組織或者維護不確定范圍人群的權利、自由和合法利益而提交的起訴狀,應該指出他們的具體利益是什么,什么權利受到侵害;起訴狀還應該援引這些利益維護方式的法律或其他規范性法律文件。如果檢察長維護的是公民的合法利益,則起訴狀應該論證該公民自己不能提起訴訟的理由”。
       
        2、參與訴訟。《民事訴訟法典》第47條規定:“(1)在聯邦法律規定的情況下,國家機關、地方自治機關在第一審法院作出判決前可以主動地或者根據案件參加人的提議參加案件的訴訟,提出結論,以履行所擔負的義務和維護他人的權利、自由和合法利益或者俄羅斯聯邦、俄羅斯聯邦各主體、地方自治組織的利益。(2)在聯邦法律規定的情況下,以及在其他必要的情況下,法院可以主動吸收國家機關或地方自治機關參加案件,以達到本條第1款規定的目的”。
       
        3、二審程序的抗訴。《民事訴訟法典》第320條第2款規定:“對和解法官的判決,參加案件的檢察長可以提出抗訴”。第336條規定:“除和解法官的判決外,對俄羅斯聯邦所有法院作出的一審判決,當事人和案件其他參加人均可以提出上訴,參加案件的檢察長均可以提出抗訴”。上訴或抗訴可以在法院判決作出之日起的十日內提出。
       
        4、監督審程序的抗訴。《民事訴訟法典》第376條第3款規定:“如果檢察長參加了案件的審理,則本法典第377條所列檢察機關公職人員有權對已經發生法律效力的法院判決和裁定向監督審法院提出要求再審的抗訴”。該法第377條第4款所列的檢察機關公職人員包括:俄羅斯聯邦總檢察長和副總檢察長;共和國、邊疆區、州、聯邦直轄市、自治州、自治專區、軍區(艦隊)的檢察長。
       
        5、根據新發現的情節提起的抗訴。《民事訴訟法典》第392條至394條規定:對已經發生法律效力的法院判決、裁定,可以根據新發現的情節進行再審。檢察長有權根據新發現的情節提出要求再審的抗訴,當事人、案件其他參加人有權提出進行再審的申請,這種申請、抗訴可以在確定再審根據之日起的三個月內提出。所謂“新發現的情節”是指:“(1)發現申請人不知道或不可能知道的重大情節;(2)證人故意做虛假陳述;鑒定人故意做虛假鑒定結論、翻譯人員故意做不正確的翻譯、偽造證據等,導致作出了非法的或沒有根據的判決、裁定,而且上述事實由已經發生法律效力的刑事判決所確認;(3)當事人、案件其他參加人、他們的代理人以及法官在該案審理和解決時實施犯罪并且犯罪事實由已經發生法律效力的刑事判決所確認;(4)作出法院判決、裁定所依據的法院民事判決、刑事判決或裁定以及國家機關或地方自治機關的決議被撤銷”。
       
        6、要求撤銷規范性法律文件的訴訟。《民事訴訟法典》第251條第1款規定:“如果公民、組織認為按照規定程序通過和頒布的國家權力機關、地方自治機關或公職人員的規范性法律文件侵犯了他們受《俄羅斯聯邦憲法》、法律和其他規范性法律文件保障的權利和自由,則公民、組織以及檢察長在其權限范圍內可以向法院提出認定該文件完全或部分與法律相抵觸的申請”。
       
        在民事訴訟中,檢察機關的監督角色比刑事訴訟中要明顯一些。雖然提起訴訟的檢察長從訴訟地位上講相當于原告,要遵守訴訟法為原告設定的規范,但并不能將檢察長的地位完全視同為當事人。例如,不論檢察長是否參加訴訟,他都有權對法院判決提出抗訴,這是檢察長獨有的權力。有些情況下檢察長不享有當事人的實體權利,如法律未授權檢察長可以達成和解協議。另外,法院判決的實體法律后果也不歸屬于檢察長。因此,盡管新法典取消了檢察監督的原則,但多數情況下檢察長仍然被視為民事訴訟中的特殊主體,實際上行使的還是法律監督的職能。[11]這一點也表明,檢察機關在兩大訴訟中的地位和角色還是稍有區別。
       
        (三)總檢察長特有的訴訟職權
       
        在《檢察院組織法》中,聯邦總檢察長作為檢察系統的最高首腦,還擁有一些特殊的訴訟職權。該法第35條規定,聯邦總檢察長有權參與俄羅斯聯邦最高法院、聯邦最高仲裁法院的各種會議;基于任何正在適用或應當適用的法律(包括聯邦主體的憲法或憲章)侵犯或可能侵犯公民的憲法權利與自由時,有權向聯邦憲法法院提出詢問;有權向俄羅斯聯邦最高法院全體會議、聯邦最高仲裁法院全體會議送達提請書,提請它們就各種訴訟中的司法實踐問題,給予各級法院以指導性說明。
       
        四、俄羅斯檢察改革對中國的啟示
       
        (一)檢察制度的確立與發展應與本國法制傳統相適應。
       
        前蘇聯體制發生巨變后,俄羅斯的民主憲政制度與西方主要法治國家基本相同,從“議行合一”向“三權分立”轉型。然而,俄羅斯的檢察制度并沒有相應地向西方檢察制度轉型。雖然激進改革派紛紛要求將檢察院歸屬于行政機關或法院,建立以公訴職能為基本取向的檢察機關,但最終這一改革方案未獲得議會及多數國民的支持。經歷了改革初期的猛烈沖擊之后,俄羅斯檢察機關仍然保留了豐富的法律監督職能。究其原因,就是因為俄羅斯國家的法政體系中存在著歷史悠久、根基深厚的法制監督傳統。1682年,彼得一世在建立俄羅斯帝國之后,對政治和法律制度進行了改革,在元老院下設立行政監察官,職責是“秘密監視各種公務,查訪冤獄,監視國庫收支等等”。這是俄羅斯檢察機關的前身。1722年,彼得一世簽署了關于設立俄羅斯帝國檢察機關的命令,設置總檢察長領導駐在各政府機關和法院的檢察官,職責是監督各級官吏和地方當局是否遵守沙皇的法令。總檢察長是“國家的眼睛”、“國家案件的訴訟代理人”,并有權對當時的最高國家機關——參政院的活動實施監督。[12]在整個俄羅斯帝國時代,檢察機關地位顯赫,擁有廣泛的監督權。“十月革命”勝利之后,蘇俄社會主義類型的檢察制度誕生。這種檢察制度模式以列寧關于維護國家法制統一的法律監督思想為指導,將法律實施監督、司法監督以及追訴犯罪合為一身,進一步強化了檢察機關的監督職能。1936年“斯大林憲法”頒布,規定檢察機關對蘇聯國家機關、公務人員及全體公民是否確切遵行法律承擔最高的監督責任。回顧俄羅斯檢察機關的歷史,可以看出檢察機關法制監督者的角色深入人心,具有深厚的歷史根基和民眾心理認同。因此,盡管時空變幻、政權更迭,“法律監督”職能始終構成俄羅斯檢察制度的精神內核。對于任何國家來說,研究檢察制度的發展、完善時都不能拋開本國的歷史傳統和法律文化。忽視本國的法制傳統,盲目移植外國檢察制度模式,那樣的制度缺乏文化土壤和歷史根基,不會具有旺盛的生命力。
       
        中國也具有歷史悠久的法制監督文化傳統,而且與俄羅斯相比更加源遠流長。在中華法系兩千多年的發展演變歷史中,始終存在著一種以獨立的外部權力監督行政權、司法權的權力監督傳統。這種文化傳統源遠流長,某種程度上已經內化為中華民族在生存與發展過程中特有的民族精神。[13]顯然,當代中國將檢察權定位于法律監督權,這有著深厚的中華法系文化底蘊。當前,檢察制度正處于不斷改革、發展、完善之中。俄羅斯檢察改革的經驗昭示我們,檢察制度的設計必須與中國歷史文化傳統相適應。
       
        (二)“法律監督型”檢察權在三權分立體制下難以定位。
       
        如上文所述,俄羅斯選擇“法律監督型”的檢察制度有著歷史必然性。長期以來,作為“法律監督權”的俄羅斯檢察權獨立于立法、行政、司法三權之外,屬于國家權力體系中的“第四權”,在國家權力配置格局中定位清楚,性質清晰。但在俄羅斯轉向“三權分立”體制后,檢察權在國家憲政格局中的定位出現了困惑。首先,檢察權到底屬于什么性質的國家權力?雖然《俄羅斯聯邦憲法》在“司法權”一章中用一個條文對檢察機關進行了規定,但檢察權并不屬于司法權。原因在于,《俄羅斯聯邦司法體系法》確認的聯邦司法體系組成中并不包括檢察機關。其次,檢察權究竟有沒有獨立的法律地位?自從俄羅斯獨立及國家轉型,有關檢察機關的法律地位、檢察機關在國家機構體系中的位置和角色等問題的爭論一直就沒有停止過,至今尚未達成共識。經過多次修改的《俄羅斯聯邦檢察院組織法》也只是規定了檢察機關的職能,未明確檢察機關在國家機構中的地位。于是,俄羅斯理論界針對檢察機關的地位和性質問題提出了各種各樣的觀點。有人認為檢察機關是獨立的國家機關,有人認為檢察機關從屬于立法機關,有人堅持認為檢察機關屬于司法機關范疇,也有人認為檢察機關從屬于行政機關,還有人提出檢察機關直屬于聯邦總統。[14]眾說紛紜,莫衷一是。中國學者對俄羅斯檢察機關的性質也有自己的認識,一種比較有代表性的觀點是:“俄羅斯檢察機關既不是立法權力機關、執行權力機關,又不是司法權力機關,而是獨立于三權體系之外,是一種特殊的國家機關,即是一種護法機關”。[15]但問題在于,“護法機關”又是什么性質的國家機關?既然憲法規定了三權分立的憲政體制,那么認為俄羅斯檢察權獨立于三權體系之外又有何依據?有的俄羅斯學者干脆說,檢察權不屬于三權中的任何一個分支,但它同時具備三權中每一個權力分支的特點。[16]這樣的觀點似乎也難以讓人信服。看來,在三權分立格局下尋找“法律監督型”檢察權的定位,這確實是一個難題。
       
        之所以出現解釋不清的狀況,筆者認為根本原因在于法律監督理論與三權分立理論互相排斥。三權分立體制的精髓在于三權之間相互制衡,每一種權力分支都可以監督另外兩權,每一種權力分支都受另外兩權監督。在這樣的制度背景下,沒有專門的法律監督機關的存在空間。因此可以說,“法律監督型”檢察權與三權分立體制并不兼容。中國檢察權也是法律監督權,俄羅斯檢察改革的經驗昭示我們,不能用三權分立的理論框架去分析中國檢察權,不能以西方法治理論的價值標準來衡量中國檢察權。中國的法學必須直面中國自己的法治問題,中國的檢察制度建設需要成熟的法律監督理論來支撐。[17]
       
        (三)“法律監督型”檢察權是國家權力之間的平衡器。
       
        長期的俄羅斯檢察實踐情況顯示,檢察機關在保證憲法的實施以及生效法律在俄羅斯境內有效執行的同時,也保證了法律的統治地位、法制的統一和穩固。基于自身的法律監督職能,檢察機關可以采取措施清除違法行為,無論違法行為來自哪里,由誰做出。如俄羅斯學者對檢察機關(檢察長)職能的描述:“他可以促進權力行為的協調一致和相互配合,使它們相互平衡,使其中任何一個權力分支不凌駕于其他權力分支之上或者是壓倒其他權力分支。他可以防止任何國家機關在實現國家權力時破壞國家權力的統一。檢察機關的任務、功能在實施監督的同時也保證了國家權力的統一,防止權力之間矛盾激化的惡果的出現”。[18]也就是說,檢察機關因自身的監督權能而成為權力分立體系中的平衡器。而且,檢察機關的這種功能并未因俄羅斯國家轉型而消失。在新的民主憲政體制下,“法律監督型”的俄羅斯檢察機關仍然有著存在的價值和必要性。俄羅斯是目前世界上最大的聯邦制國家,也是最大的民族自治國家,檢察機關的監督職能為保障俄羅斯領土完整、法制統一功不可沒。
       
        中國憲法也規定檢察機關是“國家的法律監督機關”,但沒有對“法律監督”的內涵和外延作出界定。根據現行《人民檢察院組織法》和相關訴訟法律的描述,中國檢察機關當前的監督對象主要是訴訟活動,檢察機關的“法律監督”實際上是“訴訟監督”。這樣的現狀,使得檢察權的法律監督屬性尚未完全展現,檢察機關的法律監督職能尚未完全發揮。從檢察權在國家權力體系中的獨立憲法地位來看,檢察機關應當是一個憲政機關,檢察制度應當是國家政治制度的有機組成部分。然而現實是,檢察機關只是一個訴訟機關,檢察制度只局限于司法制度。當面對諸如俄羅斯檢察機關在國家轉型初期遇到的那種挑戰和沖擊時,中國檢察機關能夠據以展現自己的法律監督職能和獨立憲政地位的制度資源和實踐證據并不如俄羅斯檢察機關那樣豐富。為了將“法律監督機關”的憲政角色落到實處,中國檢察機關應當進一步改革和發展,加大理論研究的力度,積極探索檢察權對行政權、對地方立法權的監督機制,真正成為各種公權力的監督者、國家法制統一的守護人。


      【作者簡介】王玄瑋,云南省人民檢察院法律政策研究室副主任,法學博士,全國檢察業務專家。

      【注釋】

      [1] 劉方:《檢察制度史綱要》,法律出版社2007年版,第97頁。
      [2] 孫謙:《中國特色社會主義檢察制度》,中國檢察出版社2009年版,第82頁。
      [3] 參見韓大元:《中國檢察制度憲法基礎研究》,中國檢察出版社2007年版,第325頁。
      [4] 參見孫謙:《<檢察監督>評介――中俄檢察之比較》,《人民檢察》2010年第2期。
      [5] 《俄羅斯聯邦司法體系法》規定,俄羅斯聯邦的司法體系由聯邦法院和聯邦主體法院兩部分組成。其中,聯邦法院包括聯邦憲法法院、普通法院系統和仲裁法院系統;聯邦主體法院包括聯邦主體憲法法院和治安法官。參見劉向文:《俄羅斯聯邦檢察制度研究》,載張智輝主編:《中國檢察》第18卷,第472頁。
      [6] 何家弘:《檢察制度比較研究》,中國檢察出版社2008年版,第224頁。
      [7] 參見趙路譯:《俄羅斯聯邦檢察院組織法》,載《中國刑事法雜志》2010年第5期。該譯本是《俄羅斯聯邦檢察院組織法》經2009年11月28日第19次修正后的最新法律版本,本文所引《俄羅斯聯邦檢察院組織法》條文均來自該譯本。
      [8] 參見尹麗華:《角色轉換:俄羅斯刑事訴訟中檢察機關的地位與權限》,《法學評論》2007年第2期。
      [9] 參見[俄]維諾庫羅夫主編:《檢察監督》(第七版),劉向文譯,中國檢察出版社2009年版,第285-291頁。
      [10] 參見黃道秀譯:《俄羅斯聯邦民事訴訟法典》,中國人民公安大學出版社2003年版。本文所引《俄羅斯聯邦民事訴訟法典》條文均來自該譯本。
      [11] 參見張家慧:《俄羅斯民事訴訟法研究》,法律出版社2004年版,第148-149頁。
      [12] 參見朱孝清、張智輝主編:《檢察學》,中國檢察出版社2010年版,第73-74頁。
      [13] 參見王玄瑋:《論檢察權對行政權的法律監督》,《國家檢察官學院學報》2011年第3期。
      [14] 關于此問題的詳細討論請參見李昕:《俄羅斯聯邦檢察權性質初探》,《學術探索》2009年第2期。
      [15] 劉向文、王圭宇:《俄羅斯聯邦檢察制度及其對我國的啟示》,《中國刑事法雜志》2010年第9期。
      [16] 參見[俄]維諾庫羅夫主編:《檢察監督》(第七版),劉向文譯,中國檢察出版社2009年版,第2頁。
      [17] 參見王玄瑋:《論檢察權的屬性與運行特點》,《法治論叢》2010年第6期。
      [18] 李昕:《俄羅斯聯邦檢察權性質初探》,《學術探索》2009年第2期。

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