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    腐敗犯罪“特赦治理”論不可取
    發布時間:2018/9/10 10:40:27 作者:王玄瑋 點擊率[200] 評論[0]

      【出處】《人民檢察》2015年第10期

      【中文摘要】2012年以來,國內一些學者建議對腐敗犯罪進行特赦。筆者認為,用特赦的方式來治理腐敗,在政治上違背了共產黨執政倫理和價值追求,在法律上缺乏刑法原理和司法實踐的支撐,在社會上無法獲得民眾的心理認同,而且具有巨大的社會風險。因此,腐敗犯罪“特赦論”既不可取,也不可行。

      【中文關鍵字】腐敗犯罪;特赦;反貪污

      【學科類別】刑法學

      【寫作時間】2015年


        2012年以來,國內反腐專家李永忠針對腐敗犯罪治理提出了一種思路:鑒于我國腐敗犯罪形勢嚴峻,腐敗“存量”過大,建議對過去的腐敗行為實行特赦,化解腐敗“呆賬”,對腐敗的“增量”再進行嚴厲查處,藉此扭轉反腐敗的被動局面。腐敗犯罪“特赦治理”論提出后,得到了一些學者的響應。如歷史學家吳思認為,政治體制改革推進緩慢,可以將“特赦”作為懸賞,以特赦促政改;法學家何家弘認為,特赦過去的腐敗犯罪有利于落實官員財產公示制度,否則不敢公開財產的官員太多,無法落實這項制度;經濟學家許小年認為,特赦腐敗犯罪后,通過官員退贓的資金可以用來改善民生,這比腐敗資金大量外流在經濟上更合算;等等。看得出,腐敗犯罪“特赦治理”論的支持者不少,其中不乏各界知名人士。但同時,這些觀點也引發了眾多擔憂和質疑。筆者認為,腐敗犯罪“特赦治理”論(以下簡稱“特赦論”)缺乏必要的政治基礎、法律基礎及社會基礎,既不可取,也不可行。本文對此略作探討,以就教于方家。
       
        一、“特赦論”的政治風險
       
        中國共產黨自成立以來,一直都高擎反腐肅貪的大旗。早在中央蘇區時期,蘇維埃臨時中央政府就開始對腐敗分子予以堅決懲治。1932年,中央蘇區干部謝步升利用職權貪污打土豪所得財物,偷蓋蘇維埃臨時中央政府管理科公章,偽造通行證私自販運物資到白區出售,謀取私利。毛澤東對查處謝步升案作出指示:“腐敗不清除,蘇維埃旗幟就打不下去,共產黨就會失去威望和民心!與貪污腐化作斗爭,是我們共產黨人的天職,誰也阻擋不了!”嗣后,中華蘇維埃共和國臨時最高法庭將謝步升處以槍決,并沒收個人一切財產。
       
        新中國成立后,中國共產黨更是將懲治腐敗作為執政要務。1952年,毛澤東力主將過去戰功卓著但貪污腐化的高級干部張子善、劉青山判處死刑。他說:“我們殺了幾個有功之臣,也是萬般無奈。我建議重讀一下《資治通鑒》。治國就是治吏,禮、義、廉、恥,國之四維。四維不張,國將不國。如果臣下一個個都寡廉鮮恥,貪污無度,胡作非為,而我們國家還沒有辦法治理他們,那么天下一定大亂,老百姓一定要當李自成。國民黨是這樣,共產黨也是這樣”。這段話可謂振聾發聵、擲地有聲,它十分清楚地說明:政府的廉潔直接關系到共產黨執政的正當性與合法性(legitimacy)。如果官吏貪腐而不受到懲治,那么老百姓將不認可這樣的政府,就會去當“李自成”。“特赦論”主張對貪官腐敗行為予以赦免,顯然違背了共產黨執政的政治倫理和價值追求,在政治上可謂方向錯誤。赦免貪官,可能對避免腐敗資產外流國外有一定作用,但這與可能招致的民心流失相比,孰輕孰重一目了然。抗戰勝利前后,蔣介石與羅斯福、丘吉爾先后簽署《開羅宣言》和《波茨坦公告》,后中華民國又成為聯合國五大常任理事國之一,國民黨政府國際威望一時空前高漲,但正是由于官吏貪墨、政治腐敗而喪失民心,人民最終選擇了中國共產黨。正反兩方面的歷史經驗,不可不察。
       
        從國外社會治理的情況看,廉潔是民眾對政府予以認可的起碼要求。如果不能避免官吏出現貪腐,那么至少應當保證對貪腐官員的追究。刑法大師貝卡利亞曾經說過,刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴酷性,而在于刑罰的不可避免性。只要實現對貪腐官員的追究,那么民眾就能夠保持對政府的起碼支持和認可,即便政府在民主方面仍有欠缺也是如此。無論是英治時期的香港,還是今天的新加坡,都證明了這一點。當下的中國,雖然經濟建設成就巨大,但法治建設仍有“赤字”,人權保障仍有瑕疵,共產黨必須緊緊抓住懲治腐敗這一關鍵來維護執政的正當性與合法性。從毛澤東時代提出的“貪污和浪費是極大的犯罪”,到十八大提出的“蒼蠅、老虎一起打”,這些朗朗上口的警句式口號無不表明,共產黨執政必須旗幟鮮明地反對和懲治腐敗,不能有所松懈,更不應該因為腐敗現象嚴重就予以妥協。當年在毛澤東直接領導下處理劉青山、張子善一案的薄一波曾經深有感觸地說過:“我覺得‘三反’斗爭經驗中最可貴的一條,就是以毛主席為首的黨中央對清除黨的肌體上發生的腐敗現象,表現了高度的自覺性和巨大的決心與魄力,真正做到了從高級干部抓起,敢于碰硬,從嚴治黨”。“后來,我們黨也多次下決心懲治黨內存在的腐敗現象,但往往失之過寬,未能收到應有的效果。這就更加證明了,在清除腐敗現象的斗爭中,必須堅持這一條寶貴的經驗”。如果按“特赦論”來處理存量腐敗,未免“失之過寬”了。可見,以特赦來治理腐敗,這與共產黨執政以來一以貫之的反腐倡廉的價值追求不吻合,說得嚴重一點可能會動搖共產黨的執政基礎,因而在政治上是錯誤的、有害的。
       
        二、“特赦論”的法律缺陷
       
        拋開政治評判不論,僅從法律角度考慮,“特赦論”也是不可行的。主要原因包括三個方面:
       
        第一,特赦不能適用于判決確定前的犯罪行為。赦免制度有兩種具體形式:大赦(amnesty)、特赦(pardon)。這兩種赦免制度,其適用對象、適用條件、程序及法律后果均有較大區別。在適用條件上,大赦對于其所赦免的犯罪,無論在判決前或判決確定后均發生效力;而特赦之效力,僅及于判決確定后的犯罪,對判決確定前的犯罪不能實行特赦。因此,大赦有宣告罪刑消滅的效力,而特赦在多數國家都只能免除刑罰的執行,不能使宣告之罪歸于消滅。正是由于這一區別,我國歷史上曾經實行過的七次特赦,針對的都是已經法院判決確定罪行并且已經在服刑的罪犯。我國建國后曾經一度同時規定過大赦和特赦兩種赦免制度,如1949年9月27日頒布的《中華人民共和國中央人民政府組織法》中,曾經規定中央人民政府有權“頒布國家的大赦令和特赦令”;1954年憲法中,也曾規定“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定,……發布大赦令和特赦令,……”。但是,1982年憲法中,只規定了特赦,沒有規定大赦。相應地,我國刑事訴訟法第15條規定的“法定六種情形”中,也只有“經特赦令免除刑罰的”這一種,沒有規定大赦。由于特赦只能針對已經法院判決宣告的犯罪,而“特赦論”建議赦免的存量腐敗行為都未經法院判決確認,這就使得“特赦論”的建議在法律上不具備適用條件。
       
        第二,特赦一般適用于戰爭犯、政治犯等特定種類犯罪。大赦與特赦的另一個重要區別,就是大赦對于一般的犯罪或特定的犯罪,均可普遍實行;而特赦只能對特定犯罪人的特定犯罪實施。從歷史上看,特赦主要適用于由戰爭等引起的重大民族和解事件當中,與政治信仰和政黨紛爭相關。我國刑法并未明確特赦適用的犯罪種類,但從新中國成立后的特赦實施情況看,特赦確實只適用于特定類型犯罪。建國以來,我國共實行了七次特赦:第一次是1959年在中華人民共和國成立10周年慶典前夕,對在押的確已改惡從善的蔣介石集團和偽滿州國戰爭犯、反革命犯和普通刑事犯實行特赦。第二次、第三次特赦分別于1960年、1961年實行,都是對蔣介石集團和偽滿州國罪犯確有改惡從善表現的進行特赦。第四次、第五次、第六次分別于1963年、1964年、1966年實行。與前兩次相比,只是在特赦對象上增加了偽蒙疆自治政府的戰爭罪犯,其他內容完全相同。第七次是1975年,對全部在押戰爭罪犯實行特赦釋放,給予公民權。可見,除第一次特赦對象包括了部分普通刑事罪犯外,我國刑法實踐中的特赦對象主要限于戰爭犯。現“特赦論”建議對腐敗犯罪實行赦免,在適用對象上缺乏既有司法實踐的經驗支撐。
       
        第三,特赦的適用要求被赦免人確有悔改表現。特赦適用范圍僅限于特定犯罪人實施的特定犯罪,那么如何確定對哪些犯罪人適用特赦?這就需要確立一定的實質條件進行篩選。從新中國建國后的七次特赦實踐來看,除了第七次釋放全部在押戰爭罪犯時不考慮服刑時間長短及是否具有改惡從善表現外,其余歷次特赦都要求犯罪人“經過一定期間的改造、確實改惡從善”。由于獲得特赦意味著政府認為犯罪人“確實改惡從善”,在第六次特赦時甚至發生過拒絕刑滿釋放、主動要求繼續服刑以獲取特赦的奇聞。對已經接受改造、確有悔改表現的犯罪人予以特赦,這確實能夠彰顯國家德政和寬容精神,符合寬嚴相濟刑事政策,有利于緩和社會矛盾、促進社會和諧,同時也有利于鼓勵犯人自新,促進刑罰目的實現。但“特赦論”建議對只要退回贓款或公示財產的腐敗分子一律特赦,這顯然不符合刑法理論對特赦運用的要求。過分的寬大就是縱容,“特赦論”很可能在客觀上起到變相鼓勵貪腐的效果,因而在法律上看也是不可行的。
       
        三、“特赦論”的社會風險
       
        貪污腐敗行為不僅與共產黨執政追求背道而馳,更是為廣大人民群眾所深惡痛絕。是否對腐敗分子實行特赦,必須考慮到民眾的心理承受能力。當下正處于改革攻堅期,各種矛盾糾紛錯綜復雜,老百姓“仇官”、“仇富”現象突出。在社會公平正義尚未普遍實現的情況下,對貪官予以特赦,很可能面臨巨大的社會風險。
       
        上個世紀60年代,香港的經濟開始起飛。但與此同時,貪污風氣也開始盛行,遍及幾乎所有的公共服務領域。救護人員索取“茶錢”后才送病人上醫院,消防人員開水喉救火之前要收“開喉費”,考駕駛執照要給考牌官遞上“紅包”,連醫院里的“亞嬸”(護工)也只有在收取“打賞錢”后才給病人派發開水。在政府部門中,警務人員的貪污現象尤其嚴重。1973年,即將退休的香港警察總警司葛柏(Peter Godber)被發現擁有與其官職收入不相稱的巨額財產。在警方調查期間,葛柏憑借一張警務人員機場禁區通行證繞過出境檢查,潛逃回英國老家。消息見報后,香港積蓄已久的民怨爆發,市民在港島維多利亞公園集會抗議,大學生手持橫幅上街游行,“反貪污、捉葛柏”的喊聲響徹維港上空。為了平息民憤,港督麥理浩爵士(Murray MacLehose)設立了獨立的“總督特派廉政專員公署”,拉開了香港轉型為廉潔社會的序幕。在這一事件中,正是由于貪官沒有得到應有的懲處,才導致香港社會民怨沸騰。近期的一個例子是捷克總統克勞斯(Vaclav Klaus)。2013年1月,即將結束十年任期的克勞斯宣布特赦7000多名囚犯,以慶祝捷克獨立20周年。具體的特赦條件包括:被判刑不超過1年者、年齡超過70歲但刑期不超過3年的罪犯,此次都可獲得自由。然而實際上,在這次特赦背后,克勞斯所釋放的是一批已經審判了8年之久但仍未結案的貪污腐敗案件中10多名涉及金融詐騙的銀行高管和腐敗官員。這次特赦引發了公眾的強烈憤怒,有600多個地方議會撤下克勞斯的畫像以示抗議。捷克參議院以38票支持、30票反對的表決結果,譴責克勞斯因赦免貪官而犯有叛國罪,把該案提交捷克憲法法院進行最終裁決。
       
        在我國,國家層面的特赦如前述僅限于針對戰爭犯的七次實踐,但在地方層面上也有過一些帶有特赦性質的決策嘗試,針對的對象就涵蓋了包括貪污受賄、經濟犯罪等其他罪行。然而,每一次地方“特赦”政策的出臺,都引起了社會的激烈爭議。2003年12月31日,某省政法委頒布了《關于政法機關為完善社會主義市場經濟體制創造良好環境的決定》,其中最主要的一條為:“對民營企業經營者創業初期的犯罪行為,已超過追訴時效的,不得啟動刑事追訴程序;在追訴期內的,要綜合考慮犯罪性質、情節、后果、悔罪表現和所在企業在當前的經營狀況及發展趨勢,依法減輕、免除處罰或判處緩刑”。這一規定,被法學界認為與刑法等上位法相抵觸,作為建議改革黨委政法委體制的重要批評依據。該文件還規定,國家工作人員利用職務之便或職務上的影響,引進資金按規定所得的獎金或引資費用,經政府有關部門核發的,一律不得按犯罪處理。這些規定,確實在社會上引起了軒然大波,甚至激起了一些民眾的不滿。有人或許認為,問題可能出在政策主體是政法委而不是司法機關。但事實上,即便由司法機關出臺這樣的“特赦”政策,效果也并不好。2003年,某省高級人民法院發布了一份《關于為解放思想、干事創業、加快發展服務的意見》,提出了在發展經濟的新形勢下處理罪與非罪的十條法律界限,包括:對在招商引資活動中支付的各種必要費用,只要沒有中飽私囊,不作犯罪處理;國家工作人員在工作、生活或人際交往過程中不是基于權錢交易而接受禮品、紀念品的,不作犯罪處理;對有突出貢獻的干事創業者、企業家、科技骨干人員等,確實構成犯罪,主觀惡性不大,認罪態度好的,酌情從輕處罰;符合法定條件的,可以依法判處緩刑或免刑,讓其繼續工作,戴罪立功;等等。該《意見》公布后,輿論一片嘩然,有人懷疑“法律面前人人平等”的憲法原則還能否堅守?有人質問“有多少人將借此逍遙法外?”可見,問題不在于由誰來決定特赦,而是該不該實行特赦。在局部地區推行“特赦”尚且如此,如果在國家層面對腐敗官員宣布實行大規模特赦,面臨的社會風險將十分巨大,后果可能不堪設想。
       
        1977年,港英政府在處理“警廉沖突”時,港督曾經頒布過“局部特赦令”,對部分歷史貪污罪行予以赦免,這是平息“警廉沖突”的重要措施之一。“特赦論”者據此認為,特赦貪官是可行的,香港經驗值得借鑒。但筆者認為,由于時代背景及制度基礎不同,香港經驗的借鑒價值應當謹慎看待。香港當時廉政公署制度處于初創階段,各方認識不統一,維護這一制度存續是當務之急。況且“局部特赦令”針對的對象特定、范圍有限,因此容易獲得各方支持。在世界范圍看,香港的經驗并未獲得普遍認可和廣泛借鑒。在當下的中國,民眾對貪腐行為極度憎惡,對腐敗犯罪的查處力度可謂空前,懲貪治腐的時代背景與香港當年不可同日而語。因此,以這一事例的“孤證”說明特赦貪官的可行性是不能成立的。
       
        四、結論
       
        面對腐敗的猖獗現狀,想辦法突破僵局的精神可嘉。但是,千萬不能“病急亂投醫”。以特赦治理腐敗的思路,在政治上違背了共產黨的執政倫理和價值追求,在法律上缺乏刑法理論和司法實踐的支撐,在社會上無法獲得民眾的心理認同和支持,完全不具備實施的起碼基礎和條件,可以說既不可取,也不可行。其實道理很簡單:抓貪官和放貪官,哪一個更能得到民眾的支持?答案不言自明。在今天的中國,最重要的是繼續保持對腐敗犯罪的打擊和懲治,發現一起、查處一起,通過扎實的工作彰顯反腐倡廉的決心,弘揚廉潔從政的正氣,爭取人民群眾對共產黨執政和懲貪治腐的支持。


      【作者簡介】王玄瑋,云南省檢察院研究室。

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