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    民事檢察聽證制度的適用及完善
    發布時間:2020/8/18 15:04:53 作者:王玄瑋 點擊率[377] 評論[0]

      【出處】《人民檢察》2020年第12期

      【中文摘要】在民事訴訟監督案件辦理過程中實行聽證,有利于保障辦案質量,有利于借助“外腦”實現精準監督,有利于化解矛盾糾紛,加強對辦案的監督制約。民事檢察聽證制度的適用目前還存在一些問題,如聽證程序不夠完備,聽證員的作用發揮不夠充分,部分聽證質量不高,聽證場所建設滯后等。對此,應進一步完善制度頂層設計,鼓勵聽證員實質性參與聽證活動,強化對民事檢察聽證案件的考評指導,加快推進檢察機關聽證室建設。

      【中文關鍵字】民事檢察;訴訟監督;檢察聽證;程序公正

      【學科類別】民事訴訟法

      【寫作時間】2020年


        聽證是指國家機關作出決定之前,給利害關系人提供發表意見、提出證據的機會,對特定事項進行質證、辯駁,其實質是聽取利害關系人的意見。[1]聽證制度來源于普通法,1946年美國聯邦行政程序法規定了行政機關的聽證義務。在我國,1996年行政處罰法首次規定了聽證程序,聽證制度被率先引入行政執法領域,此后逐步擴展到立法、司法領域。檢察機關也積極探索,先后在審查批捕、不起訴、刑事申訴、民事行政訴訟監督等業務中實行聽證制度。在民事檢察領域,近年來聽證制度的價值逐漸引起重視,其適用有所加強,但該制度還不完善,在實踐中仍然存在不少問題,亟待加以總結和分析,找尋有針對性的應對之策。
       
        一、民事檢察聽證制度的適用狀況
       
        民事檢察聽證制度正式確立不過數年,但其探索已經有二十余年歷史。1999年5月,最高人民檢察院下發的《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規則》就開始在民事檢察監督案件中嘗試實行公開聽證,具體規定,檢察機關審查民事、行政抗訴案件,應當公開進行。辦案過程中,可以根據案情或者當事人的申請,決定聽取當事人陳述。聽取當事人陳述應當在檢察機關指定的場所進行,可以分別聽取,也可以同時聽取當事人陳述。當事人在陳述中,可以出示證據,對方當事人對出示的證據可以提出意見。這一規定是民事檢察聽證制度的早期雛形。隨后,各地檢察機關根據上述規定,在辦理民事抗訴案件過程中試行公開審查程序,以類似檢察聽證的方式辦理過一批案件。不過,上述規定試行的時間不長。2001年10月,最高人民檢察院發布《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》(以下簡稱《辦案規則》),廢止了該規定。在《辦案規則》中,只規定了檢察機關辦理民事、行政抗訴案件應當遵循公開、公正、合法的原則,沒有關于公開審查或者公開聽證的具體規定。此后,各地檢察機關對公開審查程序的運用相對停滯,只在少量民事、行政抗訴案件中探索實行檢察聽證。
       
        2013年,最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱《監督規則》)正式確立了民事檢察聽證制度。《監督規則》在第五章“審查”中單設“聽證”一節,以8個條文的內容對民事檢察聽證制度作了規定。《監督規則》明確規定,檢察機關在辦理民事訴訟監督案件中認為確有必要的,可以組織有關當事人進行聽證,聽證應當圍繞民事訴訟監督案件中的事實認定和法律適用等問題展開。對當事人提交的證據材料和檢察機關調查取得的證據,應當充分聽取案件各方當事人的意見。此后,各地檢察機關開始積極實行該制度,其中云南省、山東省、江蘇省等省份探索較多,積累了一定經驗。
       
        以筆者所在的云南省檢察機關為例,2017年至2019年三年來,全省檢察機關共在裁判結果監督類民事案件中實行聽證1245件。[2]數據統計顯示,民事檢察聽證案件的分布以市州級檢察院為主體,基層檢察院也有一定比例的適用,省級檢察院則適用得較少。2017年至2019年,市州級檢察院適用檢察聽證程序的案件占比分別為81.4%(272件/334件)、70.6%(317件/449件)、70.1%(324件/462件)。這符合民事檢察監督案件的受理分布狀況,其原因是目前進入檢察監督的民事案件以中級法院二審生效的案件為主體,這些案件的“首辦”管轄在市州級檢察院。當這些案件以市州級檢察院提請抗訴或當事人申請復查的方式進入省級檢察院時,由于市州級檢察院已經舉行過公開聽證,省級檢察院原則上不再重復聽證,導致省級檢察院對此程序的適用較少。近年來,基層法院一審生效的民事案件進入檢察監督的數量具有一定比例,因此,基層檢察院對公開聽證程序也有一定適用。三年來,適用民事檢察聽證程序的案件數量平穩增長,在三級檢察院均呈增長趨勢。
       
        從民事檢察聽證案件案由分布方面看,民事檢察聽證程序適用的案由主要集中在合同糾紛、物權糾紛和侵權責任糾紛三大類,其中又以合同糾紛最多。三年來,適用檢察聽證程序的合同糾紛案件占聽證案件總數的比例分別為56.6%、44.3%、60%。其中,合同糾紛中,又以借款合同糾紛(含民間借貸)案件為主,此類案件適用檢察聽證程序分別占當年合同糾紛案件的33.9%、57.3%、49.1%。云南省檢察機關受理的民事訴訟監督案件中,數量排前三位的案件類別也是合同糾紛、物權糾紛和侵權責任糾紛。因此,適用檢察聽證程序案件的案由分布狀況,與民事訴訟監督案件案由分布總體狀況大致是對應的。
       
        除了裁判結果監督類案件,云南省檢察機關還在支持起訴類案件中較多適用檢察聽證程序。2017年至2019年,云南省檢察機關在支持起訴類案件中適用聽證程序的數量分別為183件、574件、1367件,呈較快增長趨勢。不過,由于支持起訴類案件以支持農民工討薪案件為主,這類案件以系列案居多,實行聽證時一般都合并進行,因此,此類案件的統計數字只作參考使用。支持起訴類聽證案件主要集中在基層檢察院,上級檢察院幾乎無此類案件。而對于執行活動監督和審判人員違法行為監督兩類案件,由于目前民事檢察監督工作整體處于淺層次階段,監督內容以程序性內容為主,實體性監督、深層次監督案件較少,因此,大多不具備進行公開聽證的條件,較少適用檢察聽證程序。
       
        二、民事檢察聽證制度的價值體現
       
        根據最高人民檢察院統計的辦案數據,2017年至2019年,云南省檢察機關適用民事檢察聽證程序的案件數量在全國名列前茅。之所以積極適用此項制度,是因為在民事檢察辦案過程中適用聽證程序具有巨大價值。
       
        (一)保障民事檢察監督案件辦案質量
       
        首先,實行公開聽證,檢察機關必須與當事人見面,聽取案件雙方當事人的陳述,這就克服了一些民事檢察監督案件中閉門辦案、書面審查的弊端,避免了僅僅翻閱當事人提交材料帶來的先入為主和片面性,有利于全面掌握案情,對案件作出準確判斷。
       
        其次,實行公開聽證,原則上必須同時聽取雙方當事人的意見,這就大大增強了檢察官居中監督的意識,促使檢察官站在公平公正的立場來分析案情、辦理案件。在過去一些民事檢察監督案件中,檢察官對監督職責和角色有時會把握不當。實行公開聽證,使民事訴訟回歸雙方當事人對抗的本色,避免了檢察官立場的偏頗。在聽證程序中,檢察官居中主持聽證,必須保持中立,盡到法律監督者的客觀公正義務。
       
        再次,實行公開聽證,有利于案件當事人充分行使訴訟權利。公開聽證程序的現場感和對抗性是單純文字材料所不能比擬的,從雙方當事人的舉證質證、辯論對抗中,檢察官更容易發現案件爭議的癥結所在,進而實現案件處理結果的公平與公正。
       
        (二)借助“外腦”實現精準監督
       
        借助“外腦”是最高人民檢察院明確提出的工作要求,“這既是法律監督理念的變革,也是民事、行政檢察監督強自身的捷徑”。[3]《監督規則》規定,根據案件具體情況,檢察機關可以邀請與案件沒有利害關系的人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調解員或者當事人所在單位、居住地的居民委員會委員以及專家、學者等其他社會人士參加聽證。在實行檢察聽證過程中,云南省檢察機關一般都會邀請三名至五名上述人員參加聽證,擔任聽證員或評議員,當場對案件處理發表意見。社會人士的參與,一方面避免了檢察官唱“獨角戲”,大大消減了檢察官直面雙方當事人所面臨的壓力。另一方面做到了借助“外腦”,將社會人士的真知灼見為我所用,實現精準監督,形成維護司法公正的合力。
       
        (三)化解矛盾糾紛,實現案結事了
       
        根據多年辦案取得的經驗,民事檢察監督案件的當事人之所以長期纏訪纏訴,一個重要原因就在于監督辦案過程的幕后化。申訴人由于看不到檢察機關的程序運行,看不到檢察官為監督工作付出的辛勞,當案件處理結果不能如愿時,很可能產生抵觸情緒,甚至產生“官官相護”等強烈不滿和偏激思想。
       
        正義不但要實現,還要以看得見的方式實現。民事檢察監督案件實行公開聽證,對于一路跌跌撞撞尋求公正的申訴人來說,既是訴訟權利的伸張,也是脆弱心靈的慰藉。身處檢察監督聽證會現場,當申訴人親眼目睹訴訟監督程序開始運行,法律監督的國家公器為其一份申訴狀而運轉,其心中因前期敗訴而產生的積忿會得到很大程度的紓解,從而為矛盾糾紛的化解奠定良好基礎。而對于一些思維偏激、行為乖張的申訴人,公開聽證程序的莊重和社會人士的現場見證也會促使其產生心理克制,有利于將其拉回理性軌道,對案件處理結果作出合理評估。這種情況下,適用檢察聽證程序的調解成功率一般較高。例如,2019年,云南省檢察機關通過聽證程序促成當事人和解共25件,占聽證案件數量(462件)的5.41%。即使達不成和解乃至最終敗訴,較之未舉行公開聽證的案件,當事人也更容易接受案件處理結果,進而選擇息訴罷訪,回歸正常生活。
       
        (四)形成對檢察官辦案權力的監督制約
       
        司法責任制改革后,檢察官的辦案主體地位凸顯,辦案權力也有所增加。在民事檢察監督案件中,檢察官的司法辦案廉政風險隨之增加,實行公開聽證,意味著案件事實、證據和相關爭議被擺上臺面,案件的審查過程相對公開化,檢察官的處理意見在一定程度上應接受當事人和相關社會人士的評判,這有利于實現對檢察官辦案權力的監督制約。雙方當事人和社會人士參加聽證,既是對司法辦案活動的參與,也是對檢察官辦案活動的監督制約。特別是針對檢察官行使調查核實權取得的證據,公開聽取雙方當事人的意見十分重要。實踐中,一些檢察官對調查核實權的行使把握不當,超越尺度“代替”一方當事人履行舉證責任,違反了法律監督者的客觀公正義務和中立原則。而公開聽證程序的適用,有利于遏制這一錯誤傾向,使檢察官的履職活動更加公正。如果檢察機關調查核實的證據在公開聽證時得到雙方當事人的認可,得到聽證員的肯定,一般而言也容易在再審中得到法院的采信。
       
        總之,在民事檢察監督案件中適用聽證程序,雖然增加了一些工作量,但能夠提高辦案質量、改善監督效果、促進司法公正,對檢察官的能力提高也很有幫助,值得檢察機關認真總結經驗、積極推廣適用。
       
        三、民事檢察聽證制度實施中存在的問題
       
        (一)聽證程序不夠完備
       
        一是聽證制度的規定比較粗疏。《監督規則》規定了“聽證”一節,較之過去是巨大的進步,但其中有的內容規定得過于原則,缺乏可操作性。例如,《監督規則》第五十七條規定,檢察機關“認為確有必要的”,可以組織有關當事人聽證。那么,實踐中的哪些情況屬于“確有必要”?有沒有哪些案件必須進行聽證?檢察機關調查取得的證據是否必須經過聽證?當事人有沒有權利申請進行聽證?這些問題都不明確,一定程度上給制度的執行帶來較大不確定性。
       
        二是缺乏專門的聽證程序規定。相對而言,法院審理民事案件,涉及的程序規定數量龐雜,除民事訴訟法、最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》之外,還在管轄、證據、審判監督、執行等領域有單行程序規定。檢察聽證類似于一次“簡易開庭”,僅有《監督規則》“聽證”一節的8個條文遠遠不夠,應當有專門的聽證程序規定。
       
        三是聽證制度與其他制度的銜接缺乏考慮。例如,《監督規則》規定,檢察機關可以邀請人民監督員、特約檢察員、專家咨詢委員等社會人士參加聽證,而檢察機關針對這些群體履行職責都有專門的規定。那么,有關聽證活動的工作內容也應當在相關規定中有所體現。又如,聽證時需要司法警察維持秩序,那么,在司法警察工作規定中也應當做好銜接,明確相關工作程序和工作要求。
       
        (二)聽證員的作用發揮不夠充分
       
        檢察機關邀請社會人士參加聽證活動,身份是擔任聽證員或評議員,參與并監督檢察機關司法辦案活動,社會人士應積極發揮作用。但實踐中,社會人士擔任聽證員時,作用發揮往往不夠理想。
       
        一方面,從客觀因素看,《監督規則》沒有明確規定社會人士的職責和定位。在實踐操作中,各地檢察機關的做法不一,有的安排他們坐在檢察官兩旁,角色類似于庭審中的人民陪審員;有的安排他們坐在檢察官對面;有的則安排他們坐在旁聽席,聽證員全程不發一言。不同的理解和安排,導致聽證員作用發揮的效果也有所不同。
       
        另一方面,從主觀因素看,不少聽證員參與案件評議的積極性不高。有的不愿意介入別人的糾紛,以不懂法律為由進行推脫;有的因生活工作在當地(如人大代表、政協委員),對案件進行評議有顧慮,只作原則性、中立性發言;有的因為自身能力不足,不敢發言。聽證員不對案件處理發表意見,就沒有真正參與到司法辦案活動中來,難以實現制度設計的初衷。
       
        (三)部分聽證把握不當、質量不高
       
        實踐中,一些聽證活動流于形式,只讓雙方當事人重申一遍申訴理由和答辯意見就草草了事,沒有真正進行“聽證”。事后檢查其聽證筆錄,與其說是公開聽證,不如說是對雙方當事人的接訪。有些聽證活動只有一方當事人參加(基本上是申請監督一方)。究其原因,主要是一些檢察人員工作做得不細致不到位,不是積極想辦法通知并說服雙方當事人出席聽證會,而是利用《監督規則》中“當事人無正當理由缺席或者未經許可中途退席的,不影響聽證程序的進行”的規定,在只有一方當事人愿意出席時也照樣“聽證”,以致達不到應有效果。還有少數檢察官駕馭聽證活動的能力不足,對居中主持聽證把握不當。
       
        (四)聽證場所不規范,影響聽證效果
       
        公開聽證是檢察機關履行法律監督職能的重要業務活動,應當在莊重、規范的聽證場所進行。然而,絕大多數檢察院都沒有專門建設檢察聽證室,這是目前檢察機關“兩房”建設中的一塊短板。實踐中,各地檢察機關舉行聽證活動時往往因陋就簡,有的在接訪場所進行聽證,有的在會議室進行聽證,司法辦案活動的規范性有待增強。從功能上看,這些簡易的場所無法滿足聽證活動的需求,既沒有合理的席位設置,也沒有錄音錄像等輔助設施,聽證活動的莊重感、嚴肅感也無從談起。由此可見,聽證場所硬件方面的短板,也是當前制約檢察聽證活動效果的一個重要原因。
       
        四、完善民事檢察聽證制度的建議
       
        (一)完善民事檢察聽證制度的頂層設計
       
        首先,抓住《監督規則》正在進行修訂的契機,完善關于聽證制度的相關規定,對原來相對原則性的內容進行細化和明確,解決聽證案件范圍不清、聽證活動啟動標準不一、聽證人員職責任務不明確、聽證成果的采納運用不明確等問題。
       
        其次,建議組織力量開展調研總結,起草制定專門的民事檢察聽證程序規則,為聽證活動的規范有序開展奠定程序基礎,從制度設計上確保聽證活動取得實效。
       
        再次,進一步完善聽證制度與其他制度的銜接。建議在最高人民檢察院《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》、特約檢察員聘請規定、專家咨詢委員會工作辦法等文件中,增加參與檢察聽證活動的規定,解決好上述人士參加聽證時的具體職責、履職要求、經費保障等問題,形成工作制度的有效銜接。
       
        (二)提高聽證員實質性參與聽證活動的積極性
       
        在檢察聽證制度中,相關社會人士的積極參與和支持監督是制度設計的重要一環,對于聽證活動取得實質性效果意義重大。相關社會人士實質性參與聽證活動,并不需要其一定是法律領域的專家。聽證員只要認真傾聽案件雙方當事人的陳述,能夠站在普通人的理性角度公允地評判,他們發表的意見就是對檢察官有參考價值的意見。從相關司法經驗來看,民眾參與司法有精英化模式和大眾化模式兩種形式。其中,大眾式參與并不少見。例如,日本的檢察審查會制度構造下,檢察審查員和候補成員都是在日本普通民眾中隨機抽選產生,司法人員、公務人員等精英群體被排除在候選人之外。[4]又如,我國香港地區的陪審團制度中,由于普通法信奉“被告人須由其同一社會的人士裁判”的原則,普羅大眾由此得以聽訟斷獄,被抽選擔任陪審員的無一例外都是外行人士。[5]借鑒相關司法經驗,在適用聽證程序時,應當鼓勵人大代表、政協委員、當事人所在單位代表、居住地的居民委員會委員等非法律人士大膽履職,在聽證活動中發揮實質性作用。檢察機關除了提供必要的經費保障,還可以適時總結他們履職成效突出的典型案例,擇優進行宣傳或表彰,調動社會人士參與聽證活動的積極性,為檢察官辦理民事案件提供社會層面支持營造良好的氛圍。
       
        (三)強化對檢察聽證案件的考評指導
       
        一方面,檢察官業績評價體系中應增加聽證方面的量化指標。最高人民檢察院可以考慮核心業務數據通報,不定期對各地適用檢察聽證制度的案件數量和效果進行通報;省級檢察院實行對下業務考評時,可以考慮在民事檢察業務考評指標體系中增加聽證內容,賦予一定分值。由于檢察官在辦案過程中組織檢察聽證必然耗費時間和精力,因此在檢察官業績評價體系中也應呈現這部分內容,按照合理標準認定工作量、確定分值,體現對適用聽證程序的肯定和支持。
       
        另一方面,考評中應杜絕片面強調適用數量的現象,必須堅持數量與質量并重的原則。省級檢察院在對下業務考評時,應當核查統計報表中的數據,掌握各地實行檢察聽證的案件質量狀況,不能唯數字論。民事檢察部門在組織案件質量評查時,也應抽查檢察聽證案件的質量,對于發現湊數聽證等不良情況的,堅決予以糾正,必要時認定為不合格案件,并進行通報,以正反兩方面的評價引導下級檢察院嚴格聽證工作要求,確保檢察聽證案件的辦理質量。
       
        (四)加快推進檢察機關聽證室建設
       
        2020年3月,最高人民檢察院印發了《中國檢察聽證網建設方案》《檢察機關聽證室建設技術指引》等與檢察聽證制度相關的工作文件,檢察機關聽證室建設將進入快車道。按照工作安排,今后將在各級檢察院全面推進檢察聽證互聯網直播工作。該項舉措將實現以公開促公正,以硬件建設推動檢察機關提高檢察聽證質量,以互聯網直播倒逼檢察官提升聽證組織水平,將個案中的公平正義通過網絡呈現在億萬網民眼前。相信隨著上述規定的推進和落實,民事檢察聽證制度的適用水平將邁上一個新臺階。


      【作者簡介】王玄瑋,云南省人民檢察院第六檢察部副主任,法學博士,全國檢察業務專家;
      譚赟,云南省人民檢察院第六檢察部檢察官助理。

      【注釋】

      [1]參見馬懷德:《論行政聽證程序的基本原則》,載《政法論壇》1998年第2期。
      [2]本部分數據來源為云南省檢察機關統一業務應用系統統計生成數據。
      [3]參見張雪樵:《對標平衡充分全面發展開啟新時代民事行政檢察工作新局面》,載《人民檢察》2018年第18期。
      [4]參見王玄瑋:《日本檢察審查會制度之啟示——兼與我國人民監督員制度比較》,載《云南行政學院學報》2012年第5期。
      [5]參見王玄瑋著:《檢察制度的中國視角與域外借鑒》,中國檢察出版社2011年版。

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