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    香港基本法第22條的規范分析

      一、問題的提出
     
      《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱香港基本法)頒布已有三十周年,其實施也已有二十三年之久。在基本法實施過程中,遇到新情況、新問題,包括基本法規范與現實的沖突是正常的。要解決實踐中出現的問題,應回到香港基本法的文本,在基本法條文的框架內尋找依據,以法律文本為基礎探討相關法律問題,以法治凝聚社會共識,這是依法治國、依法治港的基本要求,也是法治的應有之義。
     
      由于香港基本法是“一國兩制”的法律化,在實施過程中不可避免地存在對基本法的一些條文的不同理解。也正因有這些分歧,才更需要探尋香港基本法的立法原意,以法律解釋方法分析法律條文的內涵,以此為平臺進行對話,以求各方達成共識。在這個意義上,香港基本法的生命在于實踐,同時也在于解釋。無論學者秉持何種法律傳統或者文化,均可以通過科學的解釋方法形成對法律的共同認識,這是法治運行的基本要求,也是法治生活化的基本途徑。香港基本法在新中國立法史上的創新性之一就是通過長期的咨詢與討論、以高超的立法技術,在不同社會制度與法律制度下,設計了充滿智慧與專業性的法律解釋體制,為香港基本法的實施提供了良性的互動機制,以保持規范與現實相互適應,這一經驗值得我們珍惜,并應該繼續完善釋法的程序。
     
      即使在香港基本法某些條款的討論中,一時無法形成共識,也不應對基本法本身提出質疑,因為不管在何種語境下,對于同一文本或者條款,解釋者基于不同的視角與生活經驗,都可能產生不同的理解和解釋。盡管如此,圍繞這些條款進行平等、友好的交流甚至爭論,本身有助于加深對香港基本法的理解。這也說明各方關注的始終是法律文本本身,也在習慣于將政治的糾紛和爭議納入法治的軌道,平等地表達意見,并尊重各方不同的想法,共同營造自由、法治的環境和氛圍,這種努力是值得肯定的。當然,根據香港基本法158條,基本法的解釋權屬于全國人大常委會,這點在過去的實踐中已成為各方的共識,豐富了基本法的實踐。與此同時,其他對香港基本法的學理解釋、政府聲明中對基本法的理解以及民眾自身的認識等雖然不具有當然的法律效力,但也是學習、研究基本法的過程,是推動香港基本法順利實施必不可少的環節。
     
      二、香港基本法第22條的制定背景
     
      香港基本法第22條的內容最初出現于1986年4月22日《香港特別行政區基本法結構》(草案)“中央與特別行政區關系”一章中,其內容為:中央所屬各部門、各省、自治區、直轄市同香港特別行政區的關系(但不得干預特別行政區的內部事務)[1]。經起草委員會討論后形成的文本表述為:“中央所屬各部門、各省、自治區、直轄市不干預香港特別行政區的內部事務”。1986年11月11日中央與香港特別行政區的關系專題小組的工作報告中,這一內容列入第十條:“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區的地方事務。中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港設立機構須征得香港特別行政區政府的同意和中央人民政府的批準。上述機構應遵守香港特別行政區的法律。”[2]設計本條的主要考量是,香港特別行政區政府直轄于中央人民政府,由中央人民政府統一行使管轄權,其所屬具體部門以及各省、自治區、直轄市不得干預香港事務,既保證中央人民政府對港事務的統一管理,又要保障特別行政區的高度自治權不受影響。
     
      1987年12月12日,香港基本法起草委員會第六次會議后形成的各專題小組擬定的條文草案匯編第21條規定:“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務”。這一款中新增加了“特別行政區根據本法自行管理的事務”,比前述的“不得干預香港事務”限定了范圍,即將“香港事務”表述為“香港特別行政區根據本法自行管理的事務”[3]從文本的調整內容看,第1款并不是指對一般性事務的干預,而是指特別行政區根據基本法自行管理的事務。同時,草案將“上述機構應遵守香港特別行政區法律”改為“中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港設立的一切機構及其人員均應遵守香港特別行政區的法律”,即把需要遵守特別行政區法律的主體從“機構”擴大到“機構及其人員”。
     
      1988年4月28日,香港基本法(草案)征求意見稿中,這一條仍被列入第21條,內容沒有發生變化。1989年1月14日,基本法起草委員會第八次會議通過的特別行政區基本法(草案)、香港基本法委員會全體會議于1990年2月16日通過的《香港特別行政區基本法(草案)》中這一條的內容與表述也保持不變。第七屆全國人大第四次會議于1990年4月4日正式通過的香港特別行政區基本法中,本條列在第22條,由5款內容構成完整的規范體系。
     
      從香港基本法第22條的起草過程可以看出,第22條制定的目的主要是為了明確中央對港事務的集中、統一管理權,特別行政區在中央人民政府的監督下享有中央授予的高度自治權,以維護國家的統一和領土完整,保持香港的繁榮穩定。
     
      根據香港基本法起草委員會委員王叔文教授的回憶,在起草香港基本法的過程中,有人曾主張,在香港基本法上規定“中央人民政府不干預特別行政區根據基本法自行管理的事務”的條款。對此,絕大多數委員并不同意這一主張,認為其扭曲了中央與特別行政區的關系,特別行政區直轄于中央人民政府,中央人民政府不僅應負責中央管理的事務,也對特別行政區自行管理的自治事務負有監督的職責,但對特別行政區自治范圍內的日常事務不會干預。[4]這一立法背景的說明闡釋出香港基本法第二章“中央與特別行政區關系”的核心要義是保持中央的管治權,即明確中央對特別行政區行使的權力,維護國家主權、安全與發展利益。
     
      三、香港基本法第22條在基本法中的地位
     
      香港基本法第22條由5款組成。從前述的起草過程來看,這一條的立法原意是在落實“一國兩制”、港人治港、高度自治的過程中,既保障中央對香港事務的統一領導與監督,同時保障基本法賦予的特別行政區的高度自治權,以正確實施基本法。香港基本法是“一國兩制”基本方針的法律化、具體化,是一部由全國人大制定的基本法律。作為全國性的法律,不僅僅在香港實施,還應在全國范圍內一體遵行,所有國家機關、社會團體、各政黨、企事業組織和公民都需要遵守香港基本法。
     
      香港基本法是由不同條文、規范組成的體系,對香港基本法條文的理解與解釋不能脫離規范統一與體系化的原則,要從整體上判斷和理解特定條款的含義。根據體系解釋和語義解釋的方法,特定法律條款在文本中的位置也體現特定條文的語境,說明規范之間的內在聯系。香港基本法第22條規定于第二章“中央和香港特別行政區的關系”(第12條到第23條)中,屬于中央與特別行政區之間關系的內容。第二章介于第一章“總則”與第三章“居民的基本權利和義務”之間,體現國家主權與人權保障的原則,是基本法最核心的內容之一。一般詞義上的“關系”是指事物之間相互作用、相互影響的狀態,這一章用來指代中央與特別行政區的“關系”時,具有特定的含義,即中央與特別行政區之間是管轄與被管轄、監督與被監督的權力關系,不能因“關系”一詞就將其并列、平行或顛倒,這不符合對香港恢復主權后的憲法體制,也違背了基本法的立法原意。
     
      在單一制的國家結構形式下,中國憲法第3條第4款規定中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性與積極性。香港基本法的制定也遵循了這一原則。因此,香港基本法第二章規定的中央與地方關系包括:國防、外交等國家主權事項屬于中央權力,由中央直接管轄,以體現主權利益;特別行政區依基本法管理地方事務,有些自行管理的事務不能排除中央監督,中央有權監督自行管理事務;特別行政區依法管理的其他地方性事務中央不予干預。這些關系具體體現在香港基本法第二章規定的12個條文中。
     
      如香港基本法第12條規定(第二章第一個條文):“香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄于中央人民政府”。[5]這一條引領第二章其他條款的核心規范,也是理解第二章其他條款以及整個基本法體系設計的核心。因此,對第二章具體條款的解釋要從整體上把握,不能斷章取義。如只引用其中的“高度自治權”,而忽視第2條“全國人大授權特別行政區依照本法的規定實行高度自治”;不能只講“享有高度自治權的地方行政區域”,而忽視同一款中的“直轄于中央人民政府”等。
     
      在確立香港基本法第12條基本規范的基礎上,第13條第1款、第14條第1款、第15條以及第18條分別規定了中央人民政府對特別行政區行使的外交、國防和任命行政長官等中央權力。當然,香港基本法中的中央權力也體現在第43條行政長官對中央負責、第73條、第90條、第96條、第106條、第158條、第159條等其他章節的規定。基本法第二章的第16條、第17條第1款、第19條第1款則分別規定了特別行政區基于授權而行使的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第20條規定了特別行政區經中央授權可以享有其他權力(兜底條款)。第23條授權特別行政區自行立法禁止七種危害國家安全的行為,賦予其履行維護國家安全的憲制義務。
     
      在香港基本法第二章規定的12個條文(第12條到第23條)中,第22條在中央與特別行政區關系中起著承上啟下的銜接作用。香港基本法在明確列舉中央對特別行政區的主權利益與權力后,規定港區全國人大代表選舉方式(第21條);然后,再通過香港基本法第22條提供中央人民政府管轄特別行政區的規范通道;同時,以第23條特別行政區維護國家安全的憲制義務為底線,建構處理中央與特別行政區關系的規范、實踐與權力界限,以實現維護國家統一與領土完整,保持香港繁榮與穩定的立法目的。因此,把香港基本法第22條規定在第二章,并置于21條之后、第23條之前,具有特定的規范意義。對第22條的理解,需要充分考慮本條起草的背景以及第二章12個條款的規范體系,要從國家主權、安全與高度自治權的規范位階等方面進行綜合考量,不宜孤立地對某一款或者某一文字表述進行任意的擴大解釋。即使是采用嚴格的文義解釋,也要考慮文本所處的語境,綜合考量特定條款形成的脈絡,以及與其他相關規范之間存在的客觀聯系,避免割裂同一條文中不同條款之間存在的連貫性。這無論是在大陸法系或是普通法系,都是法律解釋學的應有之義。
     
      四、香港基本法第22條的規范含義
     
      香港基本法第22條由5款內容構成,基于上述起草背景與規范構造,以下分析第22條各款的規范含義。
     
      (一)第22條第1款規定:中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。
     
      1.“中央人民政府所屬各部門”的含義
     
      “中央人民政府”即國務院,是最高國家權力機關的執行機關,也是最高國家行政機關。中央人民政府由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成,實行總理負責制。新中國成立后,“國務院所屬各部門”的表述規定在1954年憲法第81條最高人民檢察院職權之中,當時最高檢察院行使一般監督權,規定:“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關……”。1978年憲法繼續延續這一表述。1979年頒布《國務院組織法》以后,“國務院所屬各部門”成為專用名詞。
     
      按照《國務院行政機構設置和編制的管理條例》第6條的規定:國務院行政機構,根據職能分為國務院辦公廳、組成部門、直屬機構、辦事機構與國務院組成部門管理的國家行政機關和議事機構。其中,國務院組成部門是履行國務院基本行政管理職能的部門。國務院直屬機構是主管國務院的某項專門業務,具有獨立行政管理職能,如海關總署、國家稅務總局等。根據《國務院組織法》11條規定:國務院可以根據工作需要和精簡的原則,設立若干直屬機構主管各項專門業務,設立若干辦事機構協助總理辦理專門事項。國務院辦事機構協助國務院總理辦理專門事項,不具有獨立的行政管理職能。如國務院港澳事務辦公室、國務院研究室。國務院僑務辦公室在中央統戰部加掛牌子,由中央統戰部承擔相關職責。國務院臺灣事務辦公室與中共中央臺灣工作辦公室、國家互聯網信息辦公室與中央網絡安全和信息化委員會辦公室,一個機構兩塊牌子,列入中共中央直屬機構序列。國務院新聞辦公室在中央宣傳部加掛牌子。
     
      中央人民政府“所屬各部門”與國務院行政機構的范圍是否一致?這里需要分析“所屬部門”與“所屬各部門”規范界限。如前所述,國務院機構通常以行政職能為標準劃分,廣義上中央人民政府所屬部門大致等同于國務院的行政機構。如2019年人社部發布的“國務院所屬部門人力資源服務機構名錄”中包括組成部門、直屬機構、直屬事業單位等。1993年國務院發布的《國家公務員制度實施方案》(國發[1993]78號)附件一“國務院所屬部門、單位實施公務員制度的范圍”中“所屬部門”范圍包括:一、國務院各部委、直屬機構、辦事機構、部委管理的國家局及其派出機構,實行國家公務員制度;二、國務院直屬事業單位,根據職能的不同,分別加以確定。在這里,國務院行政機構范圍與“所屬部門”范圍大體一致,強調其實行公務員制度的統一性。如單指國務院各部委,一般表述為“國務院所屬各部委”,以表明僅指組成部門。本款“所屬各部門”中的“各”語義上強調不止一個,指所有所屬部門,要根據特定機關的職能,進行類型化的分析。但從語義解釋的體系化考慮,至少廣義上,不宜將第1款的“所屬各部門”僅解釋為組成部門,或者只包括獨立管理職能的機構。
     
      港澳辦在國務院機構系列上屬于國務院的辦事機構,協助總理辦理有關香港的事務,成立于1978年8月。當時是國務院港澳工作辦公室,作為中央港澳小組的辦事機構;1993年3月更名為國務院港澳事務辦公室,作為中央處理港澳事務工作的專門機關。其主要職能是:貫徹執行“一國兩制”方針和中央對香港、澳門的政策規定,執行香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法;了解香港、澳門的有關情況,提出政策建議;負責與香港、澳門特別行政區政府有關工作聯系;承辦國務院交辦的與香港、澳門有關的法律事宜;負責指導和管理內地與香港、澳門因公往來的有關事務;承辦國務院交辦的其他事項。
     
      中聯辦是中央人民政府派駐香港代表中央處理香港事務的專責機關,其前身是1947年成立的新華通訊社香港分社。1949年10月1日中華人民共和國成立后,中央人民政府在香港并沒有官方的代表機構,后由新華社香港分社作為中央派出機關,代表中央人民政府承擔同港英當局交涉等具體事宜。1997年7月1日香港回歸后,香港成為中華人民共和國享有高度自治權的地方行政區域。隨著特別行政區新的憲制秩序的建立,新華社香港分社的法律地位問題也引起大家的關注。為了明確新華社香港分社的法律豁免問題,1997年9月,中央人民政府正式通知特區政府,新華社香港分社是中央授權在港工作機構。1998年3月,中央人民政府又正式發文給特區政府,再次明確香港分社為中央授權的工作機構。為了更好地適應香港回歸以后的形勢,完善中央人民政府管轄香港事務的工作機制,1999年12月28日,時任總理朱镕基主持召開國務院第24次常務會議,會議決定自2000年1月18日起將新華社香港分社更名為“中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室”,并任命分社社長為中聯辦主任。2000年1月15日,國務院正式向香港特別行政區、澳門特別行政區發函(國函[2000]5號),宣布將新華社香港分社更名為“中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室”,作為中央人民政府法定派出機構。該函件對更名的理由做了如下說明:鑒于中央人民政府已經對香港、澳門恢復行使主權,為更好地貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人之澳”、高度自治的方針和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》,支持特別行政區政府依照基本法施政,保障中央人民政府駐香港、澳門的工作機構按照授權履行職責。
     
      根據國務院常務會議決定和國函[2000]5號通知,中聯辦是由國務院常務會議決定更名,由中央人民政府授權,代表中央人民政府在港處理香港事務的機關。其職能為:聯系外交部特派員公署和駐香港部隊[6];聯系并協助內地有關部門管理在香港的中資機構;促進香港與內地之間的經濟、教育等領域的交流與合作;聯系香港社會各界人士,增進內地與香港之間的交往;反映香港居民對內地的意見;處理有關涉臺事務;承辦中央人民政府交辦的其他事項。更名后,新華社香港分社中原來承擔新聞業務的工作部門繼續以“新華社香港特別行政區分社”名義從事新聞工作,并在香港特別行政區有關部門注冊。這樣,中聯辦與駐港國安公署、外交部特派員公署、駐港部隊一起,成為回歸后中央人民政府派駐香港的四個正式機構之一,代表中央人民政府維護國家主權、國家統一與領土完整,保障香港繁榮穩定。因此,中聯辦作為中央人民政府派駐香港的、代表中央專司香港事務的派出機關,是中央政府的派出單位,并不是部門的派出單位,不屬于香港基本法第22條第1款規定的“中央人民政府所屬各部門”。
     
      在理解這一條款時,有人提出香港基本法對外交部特派員公署(基本法第13條)、駐港部隊(基本法第14條)有明確的法律規定,而對中聯辦設置并沒有具體規定。據香港基本法起草的歷史文獻,在起草基本法時,起草委員們也曾討論回歸后新華社香港分社的地位問題,委員們認為,香港基本法主要規定回歸前沒有設立的機構,考慮到新華社香港分社已成立,作為中央人民政府的派出機關在香港運行50多年,就不必在基本法上再做出具體規定。因此,從法理基礎和實踐運行看,更名后的中聯辦被授權代表中央人民政府處理香港事務,是中央人民政府派駐處理香港事務的工作機關,其職權由中央人民政府直接決定。
     
      香港基本法是根據中國憲法制定的,特別行政區是根據憲法第31條由全國人大設立。作為最高權力機關的執行機關,國務院根據憲法和香港基本法具體行使對特別行政區的管治權與監督權,其派駐授權機構來履行這一職能是合法且正當的。中央人民政府為了履行對特別行政區的管轄與監督,在香港設立派出機關,賦予其代表中央人民政府專司香港事務的權限。從實際功能看,作為中央人民政府授權設立的在港工作機構,中聯辦職能并不僅僅是“聯絡”,如聯系駐港部隊和駐港特派員公署、處理有關涉臺事務等職能。同時,中聯辦承辦中央人民政府交辦的“其他事項”,其內容具有彈性,要根據“一國兩制”的基本原則,考慮香港基本法實施中遇到的重大問題以及特別行政區在不同時期面臨的具體形勢而確定。總之,從文義解釋上,中聯辦依職權完成“中央人民政府交辦的事項”并開展工作是于法有據的。
     
      2.第1款中的“不得干預”的含義
     
      在法律文本上,“干預”(interfere,intervene)是多義詞,雖與“干涉”(interference)同一詞根(enter-feren),但語義脈絡上有所不同,在中文使用上也略有不同。“干預”(intervene)—般指介入,不同于“干涉”。如香港基本法第63條(律政司主管刑事檢察)、第85條(法院獨立審判)時,均規定“不受任何干涉”,這里的“干涉”(interference),有一定的貶義,強調刑事檢控與法院不受其他任何機關、個人的消極影響,以體現刑事檢控與司法的獨立性。而“干預”一般解釋為介入某一行為的過程,既有合理干預、也有不合理干預,法律并不一律排斥干預。基本法第22條第1款用“干預”與第63條、第85條用“干涉”,在規范含義上存在著細微的差別。
     
      首先,在理解第2款“不得干預”含義時,要考慮立法原意,而對第2款立法原意的把握,需要結合鄧小平在論述“一國兩制”時如何使用干預一詞。1984年10月3日,鄧小平在會見港澳同胞國慶觀禮團的講話中談到了有些人擔心變和干預的問題。對于干預問題,他指出:不能籠統地擔心干預,有些干預是必要的,要看這些干預是有利于香港人的利益,有利于香港的繁榮和穩定,還是損害香港人的利益,損害香港的繁榮和穩定,[7]這是判斷是否干預的重要標準。1987年4月16日,鄧小平在接見香港特別行政區基本法起草委員會委員時,再次強調中央必要時進行干預的重要性,他提出:
     
      ……切不要以為香港的事情全由香港人來管,中央一點不管,就萬事大吉了。這是不行的,這種想法不實際。中央確實是不干預特別行政區的具體事務的,也不需要干預。但是,特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢?難道就不會出現嗎?那個時候,北京過問不過問?難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情?能夠設想香港就沒有干擾,沒有破壞力量嗎?我看沒有這種自我安排的根據。如果中央把什么權力都放棄了,就可能會出現一些混亂,損害香港的利益。所以,保持這樣的某些權力,對香港有利無害,……中央的政策是不損害香港的利益,也希望香港不會出現損害國家利益和香港利益的事情。要是有呢?所以請諸位考慮,基本法要照顧到這些方面。有些事情,比如一九九七年后香港有人罵中國共產黨,罵中國。我們還是允許他罵,但是如果變成行動,要把香港變成一個在“民主”幌子下反對大陸的基地,怎么辦?那就非干預不行。[8]
     
      這是鄧小平提出的“必要干預”理論,他的有關基本法的系列論述是制定基本法的指導思想,也是我們理解基本法條文含義的指導性原則。他反復強調,是否干預與中央權力的行使有著密切的關系,是否干預的判斷標準就是,是否有利于維護國家利益,是否有利于維護香港的繁榮和穩定。
     
      其次,按照上述的立法原意,第22條第1款的“不得干預”并不是針對所有干預,是附有條件的,中央權力的行使不受“不得干預”條款的約束。中央與特別行政區關系的實質是中央與地方關系,維護國家主權、安全與發展利益是實行“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的前提。中央為維護主權與國家核心利益,依照憲法和基本法,對特別行政區事務的干預是合法的,同時也是必要的。因此,第1款中的“不得干預”不能約束中央對特別行政區行使的權力。
     
      再次,“不得干預”是范圍的,即“根據本法自行管理的事務”。這里“本法”就是基本法,基本法對“自行管理的事務”有明確規定的,要嚴格按照基本法規定處理;如基本法上沒有明確規定的“自行管理事務”,要根據具體情形做分析。根據中央授權,對香港事務負有監督職責的機關,對涉及中央管轄的事項、中央與特區關系以及雖然是特區自我管理事項,但實施中遇到重大問題時,要依法履行職責,進行必要的監督。這種監督是法定職責,并不屬于第1款所說的“干預”之列。
     
      因此,從文句上規定“不得干預”的目的是“確保香港特別行政區依法行使的高度自治權不受干涉”,[9]及時排斥基本法實施中不利于維護國家利益與香港繁榮穩定的各種阻礙因素。中央不干預自治范圍內的事務是“一國兩制”的應有之意,也是實施基本法的要求。中央不向特別行政區派官員任職,支持特首和特別行政區政府依法施政,不干預特別行政區自治范圍內的事務,以保障基本法實施。因此,“不得干預”要類型化,不能絕對化,合理、積極的干預是必要的,否則中央對特別行政區行使的全面管治權就無法落實,不利于負有監督職責的機關正常履職。
     
      再次,中央人民政府所屬各部門中,港澳辦是負責對港事務的辦事機構,有法定職權監督特別行政區事務,對香港基本法實施中的重大問題、涉及中央與特區關系以及影響香港民生等問題表達關切或進行必要的監督是一種履職行為,而不是一種“干預”行為,要區分履職與所謂“干預”的界限。
     
      香港基本法第22條第1款不得干預的主要對象是中央所屬其他各部門以及各省、自治區、直轄市。因為根據基本法規定,中央各部門與特別行政區政府相應的部門之間不存在行政隸屬關系,沒有法定權限監督特別行政區事務;各省、自治區、直轄市更沒有任何法律上的職責介入香港事務。即使各省、自治區與直轄市,依照本條第2款在香港設立機構,也沒有任何法定職責參與涉港事務,更不能插手特區行管理的事務,如插手或者干預,就會違反基本法。因此,“不得干預”所指涉的“所屬各部門”主要是指對港不負有法定職責的機構與內地的各省級政府。
     
      3.第1款中的“自行管理事務”的含義
     
      就特別行政區依基本法“自行管理事務”的具體范圍而言,有些范圍是較為明確的。香港基本法中直接涉及特區自行處理的事項約20個條款,多數為教科文、宗教、社會福利等事項(11項)、經濟事項(4個)、自行立法(4個)、司法(自行解釋條款)1項等。從香港基本法的規定看,“自行管理事務”屬于香港基本法規定的高度自治權范圍,其源于中央的授權,應給予保障;凡涉及中央人民政府管理以及中央和特別行政區關系的條款不屬于“自行管理事務”。比如,根據基本法,外交部駐港特派員公署和香港特區政府在處理對外事務上有職責劃分。有關國家主權、外交、國防以及國家安全等事務,由特派員公署、駐港國安公署負責處理,處理時根據需要或通報或征詢特區政府的意見;中央授權特區政府根據基本法自行處理的對外事務,由香港特區政府自行處理,特派員公署給予協助和支持。
     
      在“一國兩制”實踐中,對香港基本法沒有明確的“自行管理事務”或者界限不明確的事項,特別行政區司法機關在個案中作出判斷。根據基本法規定,全國人大常委會授權特別行政區法院在審理案件時,對基本法關于特別行政區自治范圍內的條款可自行解釋;特別行政區法院在審理案件時,需要對基本法關于中央管理的事務或涉及中央與特區關系的條款進行解釋時,對該案作出終審判決前應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款做出解釋。這一規定,“可使香港特別行政區法院在審理案件時對涉及中央管理的事務或中央和特別行政區關系的條款的理解有所依循,不致由于不準確的理解而作出錯誤的判決”。[10]同時,在具體個案中,進一步明晰中央管理事務和特區管理的“自治范圍”的界限,做出合理的規范安排。特別行政區法院基于授權而行使的對基本法的解釋權是具有明確界限的,不能把它理解為特別行政區法院“具有憲法性管轄權”。全國人大及其常委會、中央人民政府以及專責港澳事務的港澳辦、中央人民政府駐港專責香港事務的中聯辦對“一國兩制”、香港基本法實施的重大問題等進行監督,并表達中央對相關問題的立場與政策是正常履職行為,并不是干預特別行政區政府自治管理的事務。例如,作為民意代表機關的立法會內務委員會,由于個別議員的行為半年時間召開15次會議,但仍選不出主席,這實際上癱瘓了基本法規定的法定立法法機構的工作職能,直接影響了香港基本法的順利實施,也使得疫情下與民生相關的急需法案無法進入討論程序。這種惡意“拉布”的行為旨在阻礙“國歌條例草案”恢復二審的立法程序,使得加入香港基本法附件三的《國歌法》無法在特別行政區實施。
     
      根據香港基本法第104條,立法會議員是中華人民共和國香港特別行政區立法會的議員,宣誓擁護中華人民共和國特別行政區基本法,效忠中華人民共和國特別行政區。實施香港基本法附件三的全國性法律是特別行政區的法定義務,“擁護”和“效忠”的基本法和特別行政區,都是“中華人民共和國”的全國性法律和地方行政區域。作為維護國家象征的《國歌法》在香港特別行政區的實施正是需要體現其宣誓內容的具體行為,通過惡意“拉布”行為違反法定維護國家的義務,中央應有權對其行為進行監督,這也是香港基本法1條和第2條的基本要求。對此,負有維護基本法權威、保障香港繁榮穩定職責的港澳辦、中聯辦表達高度關切并表明適當的態度,是合法且必要的。
     
      自去年修例風波以來,香港法治受到嚴重的挑戰,由于特別行政區國家安全立法的缺失,使國家安全面臨嚴峻的挑戰。2020年3月,為了落實貫徹落實黨的十九屆四中全會《決定》精神,健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度,完善“一國兩制”的制度體系,中央進一步提升了對港工作的統一協調職能,強化了中央對港工作的集中統一領導。依法治港,首先要維護憲法和香港基本法的權威,捍衛香港基本法的尊嚴。特別是,《香港國家安全法》的頒行對維護國家安全,保持香港的繁榮穩定提供了有力的法律保障。
     
      (二)第22條第2款規定:中央各部門、各省、自治區與直轄市如需要在特別行政區設立機構,須征得特別行政區同意并經中央人民政府批準。
     
      這一條主要規定了在香港設立機構的同意與批準程序,提出設立機構的主體是中央各部門、各省、自治區、直轄市。
     
      首先,如何理解第2款中的“中央”的含義。一般意義上講,“中央”一詞指國家政權的最高領導機構,包括黨中央與國務院等機構;在內地,從政治意義上也可指黨中央,如中央部門指中組部、中宣部、中紀委等;中央有時在法律和實踐中也指相對于地方而言的“中央”。在憲法文本上,中央主要指中央國家機構,包括全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍事委員會等,此時的“中央”具有“國家”的意義。在香港基本法文本上“中央”一詞出現7次,如第17條“關于中央管理的事務”以及“中央和香港特別行政區關系的條款”、第22條“中央部門”出現兩次、第48條第(九)“中央授權”、第158條“中央和香港特別行政區關系的條款進行解釋”等。在香港基本法中涉及“中央人民政府”一詞的有關條款共有34條(款),這些條款分別規定了中央人民政府與特別行政區的關系、中央人民政府負責管理或決定特別行政區的有關事務、中央人民政府批準、許可即備案事項、中央人民政府授權事項、中央人民政府協助事項等。從上述分析可見,香港基本法第二章“中央與香港特別行政區的關系”中的“中央”是廣義的,不僅僅指中央人民政府,同時包括全國人大及其常委會等中央機關。不過,在香港基本法中,具體代表中央對特別行政區進行統一管轄權與監督權的主體是中央人民政府。其次,在同一條文中采用不同的詞匯時,大多應解釋為具有不同的內涵,不然不會采用兩種表述形式。基于上述解釋的脈絡,第2款“中央各部門”中的“各部門”除中央人民政府的部門機構外,文義上包括其他中央部門,如黨中央部門、全國人大及其常委會等部門,主要還是指中央人民政府下設的部門,如組成部門和直屬機構等。如中央人民政府的組成部門以及直屬機構等需要在港設立機構,需要按第2款程序辦理。回歸前的1991年7月1日,國務院批準交通部在香港設立中國船級社香港分社(國函[1991]41號),批復中指出:“同意你部在香港設立中國船級社香港分社”。不過,商務部設立中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室經濟部貿易處,并不是一個獨立設立的機構,則不需要通過第2款的批準程序。
     
      另外,本款規定的另一對象是各省、自治區、直轄市,這些部門如需要在港設立機構,需要嚴格按照本條第2款規定的程序,經特別行政區同意由中央人民政府批準。國務院給行政系統發文一般采用“各省、自治區、直轄市人民政府、國務院各部委、各直屬機構”。從起草本條的過程看,當時立法者的顧慮是,如香港回歸后,各省、自治區、直轄市政府在港濫設辦事機構,會影響中央對港事務的統一領導,并可能增加特別行政區的負擔。香港基本法起草委員會第三次全體會議后形成的草案第十條說明第2款的目的時提出,“本條第二款的規定,是為了防止中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港濫設機構和派到香港的人員不遵守香港特別行政區的法律”[11]。回歸后,中央人民政府對批準在香港設立機構是嚴格限制的,對批準權行使是非常慎重的,至今并無地方政府經中央人民政府批準在香港特區設立辦事處。
     
      (三)第22條第3款規定:中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港設立的一切機構及其人員均須遵守特別行政區的法律。
     
      依照第2款規定程序在特別行政區設立機構后,其機構和人員包括在香港的中資企業和人員等應遵守香港特別行政區的法律,這有助于保障“一國兩制”基本方針和香港基本法的實施。本款中的“設立的一切機構”既包括中央人民政府以第2款批準成立的機構,也包括其他駐港機構與人員。駐港部隊、中聯辦、外交部駐港特派員公署、駐港國安公署工作人員雖不屬于根據第二款設立機構的人員,但作為中央人民政府派駐香港的正式機構的工作人員,遵守全國性法律和特別行政區法律。如《香港國家安全法》第50條規定,駐香港特別行政區維護國家安全公署應當嚴格依法履行職責,依法接受監督,不得侵害任何個人和組織的合法權益。駐香港特別行政區維護國家安全公署人員除須遵守全國性法律外,還應當遵守香港特別行政區法律。如香港基本法第14條第4款規定,駐軍人員除須遵守全國性的法律外,還須遵守香港特別行政區的法律。國務院在國函[2000]5號申明,中聯辦及其人員,將嚴格遵守基本法和當地的法律,依法履行職責。作為中央對港事務的專責機關,中聯辦的所有工作人員,要自覺地遵守憲法、特別行政區的法律,以實際行動落實依法治國、依法治港的具體任務。
     
      (四)第22條第4款規定:中國其他地區的人進入特別行政區須辦理批準手續,其中進入特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門征求特別行政區的意見后確定。
     
      回歸后,引發的“居港權”問題,曾引起社會對第22條第4款的關注。這場風波的焦點是,是否允許港人在內地所生子女赴香港定居問題。由于港人在內地所生子女比較多,如不做限制,會導致大量人口定居香港,給特別行政區帶來很大的壓力。全國人大香港籌委會于1996年8月10日對此做出說明,認為,對港人在內地所生的子女,他們是否有居港權,主要看子女出生時其父親或母親是否已經是香港永久性居民。高等法院原訴法庭與上訴法庭采納政府律師意見,認為居港權申請人要同時獲得內地機關頒發的單程證才能來港。但1999年1月,終審法院推翻了高等法院的部分裁決,也就否定了全國人大香港籌委會的意見。
     
      在這種情況下,1999年6月26日九屆全國人大常委會第十次會議通過了對基本法第22條第4款、24條第2款第(三)項的解釋,其中對22條第4款中“中國其他地區的人進入特別行政區須辦理批準手續”的解釋是:指各省、自治區、直轄市的人,包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女,不論以何種事由要求進入特別行政區,均須依照國家有關法律、行政法規的規定,向其所在地的有關機關申請辦理批準手續,并須持有有關機關制發的有效證件方能進入特別行政區。同時明確,各省、自治區、直轄市的人,包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女,進入特別行政區,如未按國家有關法律、行政法規的規定辦理相應的批準手續,是不合法的。這是香港回歸后全國人大常委會進行的第一次釋法,澄清了基本法第22條第4款的“中國其他地區的人”的含義,既包括一般的赴港暫時居住的人,同時包括港人在內地所生子女欲進入香港定居的人。
     
      (五)第22條第5款規定:香港特別行政區可以在北京設立辦事機構。
     
      1999年1月22日國務院批準香港特別行政區政府在北京設立辦事處(國辦函[1999]6號),給行政長官的公函寫道:“有關香港特別行政區政府在北京設立辦事處的報告業經國務院批準。香港特別行政區政府駐北京辦事處自即日起成立,具有法人資格”。
     
      2008年8月25日經國務院批準,國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構發出“關于為香港特別行政區政府駐北京辦事處在內地執行公務提供便利等問題的通知”。“通知”中要求:香港駐京辦及其工作人員必須遵守內地法律;香港駐京辦辦公場所儲存的檔案、文件及資料,以及存放于附有特定標識的信袋中的檔案、文件及資料在內地及運送途中,執法機關不進行查驗;各級人民政府及其部門不得征用香港駐京辦的車輛和其他設備等;香港駐京辦主任、副主任出入內地口岸時,可享有免檢、免驗禮遇等。香港特別行政區北京辦事處的設立為加強兩地的合作,及時溝通信息起到了積極作用。
     
      結語
     
      總之,香港基本法第22條是綜合的規范體系,其5款內容之間具有有機聯系,既有利于維護國家主權,同時亦保障特別行政區依法享有高度自治權,符合“一國兩制”的原則,具有規范的概括性與引導性,為基本法的實施提供了規范基礎。
     
      當然,這一條文中的一些詞語表述較為抽象,會出現不同的理解,甚至是歧義。這就需要在香港基本法的實踐中進一步尋求、凝聚共識。畢竟在法律解釋傳統與方法上,不同法律方法上存在著差異,如對“中央”、“中央部門”、“中央人民政府所屬部門”等語詞內涵的解釋上可能有不同的解釋方法與路徑。
     
      法律解釋本身是一種理性的對話,旨在維護法律的安定性、穩定與可期待性,擴大社會共識。學者在進行學理解釋的過程中不可避免地帶入一定的主觀主義的價值色彩,但在法律解釋中要避免工具化的傾向。如果把香港基本法第22條的個別詞匯過于“政治化”,有可能損害法律解釋學應有的專業立場。

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