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    新《土地管理法實施條例》重點變化解析

      1998年12月27日國務院令第256號發布《中華人民共和國土地管理法實施條例(1998)》,本條例自1999年1月1日起施行,對1991年1月4日國務院發布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》同時廢止。之后又歷經了2011年、2014年修正版。2021年7月2日,國務院簽署第743 號令,通過新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》(2021),自2021年9月1日起施行,這是土地管理法實施條例自1998年全面修訂后的第二次全面修訂。
     
      《土地管理法實施條例》(2021修訂)一共有七章,由總則、國土空間規劃、耕地保護、建設用地、監督檢查、法律責任、附則組成。《土地管理法實施條例》(2014修訂),一共有八章,由總則、土地的所有權和使用權、土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地、監督檢查、法律責任、附則組成。從體例到內容,都進行了很大的調整與變化。本文擬對這次新的《土地管理法實施條例》(2021)重點變化進行解讀。
     
      一、國土空間規劃
     
      國土空間規劃系新增的章節,與近年以來國土規劃空間的改革息息相關。2019年5月9日,中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),建立國土空間規劃體系并監督實施,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國務空間規劃,實現“多規合一”,強化國務空間規劃對專項規劃對指導約束作用,是黨中央作出的重大決策部署。自然資源部為貫徹落實《若干意見》,全面啟動國土空間規劃編制審批和實施管理工作,于2019年5月28日發布了自然資發(2019)87號《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》,今后工作中,主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等統稱為“國土空間規劃”。2019年底中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》,對統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,作為不可逾越的紅線。2019年8月26日新修訂的《土地管理法》中也明確增加了“國家建立國土空間規劃體系”。指出:“經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的,不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。”
     
      《土地管理法實施條例》(2021)新設了第二章“國土空間規劃”,“國土空間規劃”取代原來的“土地利用總體規劃”。明確了國土空間規劃的效力和內容,應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容。提出國土空間規劃需“統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間,劃定落實永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。”重申了三條紅線的落實。明確了土地信息化建設的主體縣級以上自然資源主管部門,需“建立統一的國土空間基礎信息平臺,實行土地管理全流程信息化管理,對土地利用狀態進行動態監測。”
     
      二、耕地保護
     
      《土地管理法實施條例》(2021修訂)與(2014修訂)版雖然都有“耕地保護”章節,但兩者比較,新版對于耕地保護機制明顯加強。
     
      1、國家對耕地實行特殊保護。2021新規強調“國家實行占用耕地補償制度”。明確規定國家對耕地實行特殊保護,嚴守耕地保護紅線,嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地,并建立耕地保護補償制度。
     
      2、規定耕地保護的責任主體。省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責,其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。需將農田保護任務分解下達,落實到具體地塊。
     
      3、規定土地整理方案的制定及落實。縣級人民政府按照國土空間規劃關于統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間的要求,促進耕地保護和土地節約集約利用,制定土地整理方案。縣、鄉(鎮)人民政府組織農村集體經濟組織,實施土地整理方案,對閑散地和廢棄地有計劃地整治、改造。鼓勵社會主體依法參與土地整理。
     
      三、建設用地一般規定
     
      1、建設項目需要使用土地的基本要求,應當符合國土空間規劃、土地利用年度計劃和用途管制以及節約資源、保護生態環境的要求。區分了存量和非存量建設用地,指出“優先使用存量建設用地”。
     
      2、優化整合建設用地審批流程
     
      對于為實施城市規劃占用土地的,《土地管理法實施條例》(2014修訂)規定的程序是,市縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案,分批次逐級上報有批準權的人民政府。《土地管理法實施條例》(2021修訂)刪除了此項規定。
     
      對于具體建設項目需要占用建設用地范圍外的農用地的,舊版規定程序是土地行政主管部門進行預審,建設項目可行性研究論證;建設單位提出建設用地申請,由市縣人民政府土地行政主管部門審查,擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案,再逐級上報人民政府批準。《土地管理法實施條例》(2021修訂)優化了審批流程,建設項目需要申請核發選址意見書的,應當合并辦理建設項目用地預審與選址意見書,核發建設項目用地預審與選址意見書;市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農用地轉用方案,報有批準權的人民政府批準,整合了之前的“農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案”。
     
      3、明確了土地出讓的掛牌出讓方式
     
      為保證國有土地使用權出讓、國有土地租賃公開公平進行,《土地管理法實施條例》新版明確了國有土地出讓必須通過公開交易平臺交易,納入統一的公共資源交易平臺體系。
     
      關于土地出讓的方式,根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定,土地使用權出讓可以采取協議、招標和拍賣方式。《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定(2007年修正本)》,規定了以招標、拍賣或者掛牌出讓方式設立國有建設用地使用權,增加了掛牌出讓方式。。《土地管理法實施條例》(2021修訂)規定除依法可以采取協議方式外,應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者,確立了掛牌方式確定土地使用者。
     
      四、農用地轉用
     
      新增“農用地轉用”單節,明確關于農用地轉用方案的擬訂與審核,重點在于 “建設項目方案、是否符合國土空間規劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況”。
     
      五、土地征收
     
      《土地管理法實施條例》(2021修訂)新增“土地征收”一節,細化土地征收程序。對土地征收程序進行了具有操作性的細化規定。
     
      1、發布征收土地預公告,征收土地預公告應當包括征收范圍、征收目的、開展土地現狀調查的安排等內容。預公告時間不少于十個工作日。
     
      2、開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估。
     
      3、擬定征地補償安置方案。征地補償安置方案應當包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償方式和標準、安置對象、安置方式、社會保障等內容。
     
      4、發布征地補償安置公告,公告時間不少于三十日。
     
      5、有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議。
     
      六、宅基地管理
     
      《土地管理法實施條例》(2021修訂)對宅基地管理列為一節,規定農村居民點布局和建設用地規模應遵循節約集約、因地制宜的原則進行規劃,縣級以上地方人民政府應按照國家規定安排建設用地指標,保障本行政區域農村村民宅基地需求。
     
      規定了農村村民申請宅基地的流程。農村村民申請宅基地的主體是戶,需以戶為單位提出申請。針對是否設有農村集體經濟組織,設立的,向農村集體經濟組織提出申請;沒有設立的,向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。規定經農村村民集體討論通過并公示后,報鄉鎮政府審核批準。
     
      規定了進城落戶的農村村民推出宅基地推出制度,需遵循依法、自愿和有償。盤活宅基地,退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求。但是否退出宅基地是自由的,禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件,禁止強迫村民搬遷退出宅基地等。
     
      七、集體經營性建設用地管理
     
      集體經營性建設用地入市是近年土地改革的熱點,《土地管理法》對于集體經營性建設用地入市作出了原則性規定,《土地管理法實施條例》對入市的規則與程序進行了進一步細化規定。
     
      1、擬入市的集體經營性建設用地要求,需符合國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途,且已依法辦理土地所有權登記的集體經營性建設用地。
     
      2、集體經營性建設用地入市主體是土地所有權人,市、縣人民政府自然資源主管部門根據實際情況,明確土地界址、面積、用途和開發建設強度等。
     
      3、集體經營性建設用地入市上報審批流程,土地所有權人編制集體經營性建設用地出讓、出租等方案,并由本集體經濟組織形成書面意見,上報市、縣人民政府。
     
      4、土地所有權人依據出讓、出租等方案,以招標、拍賣、掛牌或者協議等方式確定土地使用者,雙方簽訂書面合同。違反規劃條件、產業準入和生態環境保護要求的,合同無效;造成損失的,這里請注意一下,違約方承擔民事責任。
     
      5、集體經營性建設用地使用者的權利義務。應按照合同約定支付土地對價即集體經營性建設用地價款,并依法向有關部門繳納稅費,對集體經營性建設用地使用權以及建設的不動產等所有權,依法申請辦理不動產登記。
     
      八、監督檢查與法律責任
     
      關于土地監督檢查,明確規定了國家自然資源督察機構根據授權土地利用和土地管理情況進行督察,主要內容包括:(一)耕地保護情況;(二)土地節約集約利用情況;(三)國土空間規劃編制和實施情況;(四)國家有關土地管理重大決策落實情況;(五)土地管理法律、行政法規執行情況;(六)其他土地利用和土地管理情況。
     
      自然資源主管部門、農業農村主管部門可以按照按照職責分工進行監督檢查。增加了可以采取的監督檢查措施,《土地管理法》第六十八條規定的其他監督檢查措施兜底條款。加強保護耕地,加大對土地違法行為的制裁。
     
      參考:自然資源部法規司司長魏莉華, 新《土地管理法實施條例》亮點解讀。

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