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    周俊武律師團隊的個人空間

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    青少年防沉迷斗爭史:“最嚴游戲禁令”的前世今生

      被網友戲稱為“史上最嚴游戲禁令”的《關于進一步嚴格管理切實防止未成年人沉迷網絡游戲的通知》由新聞出版署于今年8月30日發布。隨后,各地有關部門按照通知要求,集中處罰了一批違規企業和平臺,防沉迷工作進展勢如破竹,足見國家在防止未成年人沉迷網絡游戲這一問題上決心之堅定。
     
      實際上,青少年沉迷游戲問題被討論已久,不同的時代有不同的游戲模式,但相同的是游戲成癮問題是每一代家長、學校乃至社會的心病,我國的政策法規也在與此問題進行著曠日持久的“斗爭”。本期文章,筆者就為大家梳理一下我國防沉迷政策的歷史沿革,了解不同時期防沉迷的不同舉措,洞悉“游戲禁令”的前世今生。
     
      1.電子游戲時代的防沉迷政策
     
      上世紀80年代初,中國誕生了第一臺電子游戲機。此后數十年間,電子游戲機風靡全國,無數青少年沉醉其中,電子游戲廳甚至成了一些青少年放學后的“歸宿”。電子游戲廳數量激增又缺乏管控,甚至還有游戲廳出現了賭博、色情等不健康內容,嚴重危害青少年的健康成長,引起了社會的高度重視。
     
      2000年國務院辦公廳轉發了《文化部等部門關于開展電子游戲經營場所專項治理意見的通知》(該行政法規已于2016年失效),力圖對電子游戲廳的違法違規經營現象進行徹底治理。
     
      2000年《通知》對游戲的治理相當嚴厲。其中第二條要求停辦新的電子游戲經營場所,原有的電子游戲經營場所也不許增添或更新電子游戲設備;第三條則規定不許在中小學校周邊200米以內開游戲廳,也不許在國家法定節假日以外接納未成年人進入游戲廳,違者除由各有關部門分別處罰外,還要被吊銷營業執照或予以取締;第五條將電子游戲經營場所的營業時間限制在早8點至晚24點之間,且須在場所外顯著位置懸掛限制未成年人進入標志以及場所名稱牌匾。
     
      盡管2000年《通知》并未強調是針對未成年人,但由于當時玩電子游戲的人群主要是青少年,因此該《通知》可視為電子游戲時代,我國針對青少年防沉迷問題作出的代表性政策回應。
     
      2.網絡游戲之網吧時代的防沉迷政策
     
      進入二十一世紀,互聯網逐漸走入大眾視野。當時大多數家庭沒有購置電腦,網吧是人們上網的主要場所。2000年起,網吧開始接納網絡游戲用戶。隨著游戲形式從電子游戲轉變為網絡游戲,“電子游戲成癮”漸漸演變為“網絡成癮”,紛繁復雜而又充滿誘惑的網絡環境使得青少年沉迷的問題變得更為棘手。
     
      2002年,國務院發布《互聯網上網服務營業場所管理條例》(以下簡稱“2002年《條例》”),針對網吧等互聯網上網服務營業性場所規定了嚴格的審批、許可、監管制度。
     
      其中第二十一條要求網吧“不得接納未成年人進入營業場所”同時必須“在營業場所入口處的顯著位置懸掛未成年人禁入標志”,違者將面臨警告、罰款的處罰,情節嚴重的還會被責令停業整頓,甚至被吊銷《網絡文化經營許可證》。
     
      2002年《條例》發布后,違法違規經營的行為得到了顯著改善。該《條例》后來經歷了2011年、2016年和2019年三次修訂,不斷與時俱進,直到今天仍然發揮著重要的作用。但盡管如此,網吧違法接納未成年人現象還是屢禁不止,此后國家又陸續出臺了許多法規進行管制。
     
      2004年國務院辦公廳轉發文化部等部門《關于開展網吧等互聯網上網服務營業場所專項整治意見的通知》(國辦發〔2004〕19號),嚴厲查處接納未成年人進入行為,加強對學校內部和周邊的互聯網上網服務場所的管理,同時規定中學、小學校園周圍200米范圍內和居民住宅樓(院)內不得設立網吧。
     
      除了限制青少年進網吧以外,網游內容也是整治重點。2004年《中共中央國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》(中發〔2004〕8號)中強調要“嚴格審查面向未成年人的游戲軟件內容,查處含有誘發未成年人違法犯罪行為和恐怖、殘忍等有害內容的游戲軟件產品”同時“落實在網吧終端設備上安裝封堵色情等不健康內容的過濾軟件”。同年,文化部也發布了《關于加強網絡游戲產品內容審查工作的通知》,對網絡游戲的內容規定了嚴格的審查標準。
     
      可以看出,國家應對青少年沉迷網絡游戲的問題,主要采取了兩方面措施:一是禁止青少年進入網吧等網絡服務經營場所,從而避免不受家庭、學校制約的網絡游戲行為;二是對網游內容進行嚴格的審查,避免青少年被不良思想文化荼毒。
     
      除了上述政策法規的約束外,有關部門還組織專家學者著手制定防沉迷系統,以期利用技術手段對未成年人的在線游戲時間予以限制。2005年起,《網絡游戲防沉迷系統開發標準》和與之配套的《網絡游戲防沉迷系統實名認證方案》相繼出臺,明確了當時“健康游戲時間”的標準,定義使用者“累計3小時以內”的游戲時間為“健康”游戲時間;“累計游戲3小時之后,再持續下去的2小時”游戲時間為“疲勞”游戲時間;“累計游戲時間超過5小時”為“不健康”游戲時間。同時提出通過減少收益、定時警示等方式來引導未成年人的游戲行為。
     
      這一標準與最新的2021版防沉迷文件的規定相比要寬松許多,在一定程度上認可了適度游戲給未成年人帶來的積極影響。此后,“防沉迷系統”的設置被規定為網游前置審批的必要條件之一,有力地促進了防沉迷措施在全行業的貫徹落實。
     
      3.網絡游戲之普及時代的防沉迷政策
     
      隨著政策監管的日趨嚴厲,以及家用網絡電腦日益普及,網吧市場逐漸下滑,但與此同時網絡游戲市場規模卻仍在極速擴張,根據文化部發布的《2012中國網絡游戲市場年度報告》,2012年我國網絡游戲市場收入規模達601.2億元,同比增長28.3%。隨著我國互聯網使用日益低齡化、便捷化,青少年接觸網絡游戲變得越來越容易,更多的青少年因沉迷游戲導致學業及身心健康受損,需要新的防沉迷舉措加以應對。
     
      2013年,文化部、網信辦、新聞出版總署等多部門聯合組成“全國網吧和網絡游戲管理工作協調小組”,出臺了《未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》,決定以網絡游戲為重點,實施未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程,努力減少網癮對未成年人的危害。
     
      值得一提的是,在2013年以前,智能手機還未動搖傳統互聯網游戲在網游中的主導地位。2014年發布的《關于深入開展網絡游戲防沉迷實名驗證工作的通知》中也專門指出:“受硬件及技術等因素限制,網絡游戲防沉迷系統實施工作暫不適用于移動網絡游戲”,可見當時的防沉迷重點還未涉及手機游戲。
     
      4.手游時代的防沉迷政策
     
      2012年全球智能手機用戶總數突破10億大關,隨后的幾年間,中國智能手機迎來了換代高峰期。智能手機除了帶來強大的功能和便捷的操作體驗外,也帶來了五花八門的手機游戲,“手游”時代悄然而至,“防沉迷”的“主戰場”逐漸拓寬到了手機、平板等移動設備上。隨著青少年持有、接觸智能手機的現象越來越普遍,沉迷游戲的問題變得更為嚴峻。
     
      2017年1月6日國務院法制辦公布的《未成年人網絡保護條例(送審稿)》拉開了我國未成年人網絡保護專門立法的序幕。
     
      該送審稿對網絡游戲服務提供者提出了具體而明確的要求,例如應當要求網絡游戲用戶提供真實身份信息進行注冊,有效識別未成年人用戶;應當建立、完善預防未成年人沉迷網絡游戲的游戲規則,對可能誘發未成年人沉迷網絡游戲的游戲規則進行技術改造;應當采取技術措施,禁止未成年人接觸不適宜其接觸的游戲或游戲功能,限制未成年人連續使用游戲的時間和單日累計使用游戲的時間,禁止未成年人在每日的0:00至8:00期間使用網絡游戲服務;等等,同時鼓勵網絡游戲服務提供者根據國家有關規定和標準開發網絡游戲產品年齡認證和識別系統軟件。
     
      盡管該條例尚未正式出臺,卻對網絡游戲公司起到了重要的風向標作用。
     
      同年6月初,騰訊響應政策于《王者榮耀》游戲內上線了健康系統。根據系統規定,12周歲以下(含)未成年人每天在《王者榮耀》中限玩1小時,12周歲以上未成年人每天限玩2小時,超過時間后將被強制下線,當天不能再玩。這是國內游戲行業首個由企業自發上線并正式施行的、在嚴格程度上遠超過主管部門相關要求的移動游戲防沉迷措施。
     
      2019年年底,國家新聞出版署發布了《關于防止未成年人沉迷網絡游戲的通知》,針對未成年人沉迷網絡游戲、過度消費等現象進行嚴格的規范。
     
      該《通知》在過去政策的基礎上更加嚴格地限制了未成年人的游戲時間,宵禁的時間延長為22時至次日8時;同時將未成年人玩游戲的時間限制在平日每天累計不超過1.5小時,法定節假日每天累計不得超過3小時。
     
      同時,為確保有效鎖定未成年人,使上述政策能夠落實,游戲用戶賬號的實名注冊制度也更為嚴格和具體。網絡游戲企業可以對其游戲服務設置不超過1小時的游客體驗模式。在游客體驗模式下,用戶無須實名注冊,不能充值和付費消費。對使用同一硬件設備的用戶,網絡游戲企業在15天內不得重復提供游客體驗模式。
     
      2019年《通知》對“防沉迷”要求之全面、嚴格、細致已經走在世界前列,從游戲管理功能設置、游戲時間限制、游戲消費限制等各方面都進行了詳細的規定。
     
      2020年,新修訂的《未成年人保護法》公布,并于2021年6月1日起正式施行。
     
      新法重新強調了學校、幼兒園周邊不得設置網吧、網吧不得允許未成年人進入等規定,同時還專設了“網絡保護”一章,除了重申實名注冊、游戲分類、適齡提示、游戲宵禁等規定外,第七十四條還特別規定:“網絡產品和服務提供者不得向未成年人提供誘導其沉迷的產品和服務。網絡游戲、網絡直播、網絡音視頻、網絡社交等網絡服務提供者應當針對未成年人使用其服務設置相應的時間管理、權限管理、消費管理等功能。”對網游企業提出了極高的要求。
     
      恰好就在未保法正式實施的當天,北京青少年法律援助與研究中心就“王者榮耀”對騰訊公司提起公益訴訟,“狀告”其游戲內容不利于青少年的健康成長,不符合適齡標準,同時誘使未成年人沉迷等。盡管訴訟結果暫時不得而知,但公益組織的發難無疑彰顯了新未保法出臺給社會帶來的極大影響力,同時也是對游戲公司的巨大考驗。
     
      2021年8月4日,《王者榮耀》再次發布健康系統升級公告,規定未成年用戶在國家法定節假日每日限玩2小時,其他時間每日限玩1小時。同時對未成年用戶充值做了進一步的限制性規定。
     
      原以為上述時間限制規定已經非常嚴格,沒想到當月月底,新聞出版署就出臺了史上最嚴游戲禁令,在新學期開學之際將“防沉迷”措施推向了極致的高潮。
     
      2021年《通知》最核心的舉措,是從“嚴格限制向未成年人提供網絡游戲服務的時間”以及“嚴格落實網絡游戲用戶賬號實名注冊和登錄要求”這兩個層面出發,規定了網絡游戲企業僅可在“周五、周六、周日和法定節假日每日20時至21時向未成年人提供1小時網絡游戲服務”這樣有史以來最為嚴苛的時間限制,同時再次強調“所有網絡游戲用戶必須使用真實有效身份信息進行游戲賬號注冊并登錄網絡游戲”,確保未成年人的網絡游戲行為能夠受到有效的管控。
     
      結合上述“防沉迷斗爭史”可以看出,從最初的“電子游戲廳”時代到如今的“手游”時代,不同時期的防沉迷措施的確對青少年玩游戲起到了一定程度上的限制作用,卻從未根除過青少年的“游戲癮”。日趨嚴格的防沉迷管理制度,或許可以強硬地收住青少年玩游戲的時間,卻無法收住青少年愛玩的天性。強行限縮游戲時間、設計嚴密的防沉迷系統或許是一條捷徑,但長遠來看,教育青少年養成自控能力或許更為重要。
     
      “防沉迷”是一個系統工程,除了政策上的應對,還需整個社會積極配合,家庭、學校要履行教育職責,游戲公司也要肩負起社會責任,以求索一條解決之道,讓青少年既不至沉迷,又能在成長中充分享受到高質量游戲帶來的休閑及益智作用。

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