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      2. 葛洪義的個人空間

        博客

        法治建設的中國道路

            一、問題的提出

            本文試圖回答兩個方面的問題:第一,中國的法治建設走的是什么道路? 由于國情的不同,不同國家的法治道路,實際上肯定是不同的。那么,中國又是沿著什么樣的道路推進法治的? 這個道路又如何歷史地規定了中國法治建設的現狀、乃至未來? 第二,在中國法治建設的過程中,地方、基層、公眾扮演了什么角色,發揮了什么作用? 許多學者把中國法治理解為自上而下的“政府推動型”法治,事實究竟如何? 所以,本文的主旨是從地方法制建設的角度出發,分析、探討法治建設的中國道路。

            這個視角的選擇來自對我國法治現狀的一個相互矛盾的評價。

            一方面,從宏觀的相對“硬”的條件方面,人們傾向于認為中國法治建設成績斐然。“依法治國,建設社會主義法治國家”已經寫進我們國家的憲法,這一舉措說明,至少在黨和國家領導人的層面上,已經形成了大力推進法治建設的共識。如果把這60年分為兩個30年,那么,現在領導干部的法治觀念,比較起前30年,應該說是發生了根本變化;從法律的數量與分布看,截止2009年8月底,我國目前現行有效的法律已經達到229件,涵蓋憲法及與憲法相關的民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等7個法律部門,形成了有中國特色的社會主義法律體系,從而結束了中國長期無法可依的狀態;從國家機關和企事業單位的機構設置看,不僅建立了從中央到地方系統完整的國家司法機關系統,而且,幾乎所有的國家機關以及有一定規模的企事業單位內部,都設置了各種專門的法律工作機構,諸如法制辦、法制處、政策法規處、法律顧問室等;從法律職業從業人員的知識背景看,法官、檢察官、律師中,法律專業學習背景的人員比例大幅度提高,特別是2001年國家司法考試制度的建立,更是推動了法律工作的職業化與專業化。與此相關,我國舉辦法學教育的高等學校,已近640所,占全國在校大學生的比例接近5%。這個數字,與澳大利亞等西方國家已經持平。選擇上述任何一種情況看,中國法治建設的成就,都是不容低估的。

            另一方面,從微觀的具體的“軟”的標準方面看,法治建設的現狀似乎就不是那么令人滿意了。法律增加了,社會矛盾卻沒有隨之減少,在有些方面反而有所增加。甚至,許多社會矛盾還以十分尖銳、甚至暴力的方式表現出來了。各種群體性事件的大量發生,不僅說明公民權利保護的水平還有待提高,而且也說明,至少部分群眾、領導思想上還遠沒有形成通過體制內的各種制度依法解決分歧的法治觀念;大量的領導干部被查處(包括司法機關的高級領導干部)的事實,表明國家的法律與制度不夠健全,存在大量漏洞,權力缺乏有效的制約。沒有形成依法辦事的現實,以至于可以通過打通領導關節謀求個人利益,顯示有法不依的現象還比較嚴重;更為嚴重的是,在不少地方,國家機關以及領導干部,開始通過法律謀求部門利益或者為他人謀求不法利益,進一步加劇了社會矛盾、制造社會不公、嚴重影響公眾對法律的信心。目前,中央政法委以及最高人民法院領導一再強調司法的“人民性”,也從另一個側面反映出,消除法律、法律工作與公眾之間的緊張關系,是當前的一項重要工作。凡此種種,不僅影響干部群眾心目中的法律權威,而且已經導致嚴重的法律懷疑主義情緒。

            這個相互矛盾的評價,似乎是在暗示:凡是中央、國家層面的工作,都是成績顯著的,而地方與基層則經常出現歪嘴和尚亂念經的情況。顯然,這個說法是經不起推敲的。把存在的問題歸結為法律的實施,客觀上會分割中央與地方,成績是中央的,錯誤是基層的,這種思維方法即使不是故意獻媚,也會在客觀上誤導決策。畢竟,一個國家的法治是一個整體。出現矛盾并不奇怪,矛盾是普遍存在的。解決矛盾的過程,也許就是制造新的矛盾的過程。運用法律手段化解社會矛盾,解決各種爭議,意味著一種新的國家治理方式的形成和舊的治理方式的衰退。只有深入到這一新舊國家治理方式的替代過程,對法治建設的中國道路進行具體分析,我們才能夠把握住中國法治建設的脈絡,實事求是地評價中國的法治建設。

            基于上述想法和認識,本文擬以我國推進法治建設過程中必須解決的經濟建設中的計劃與市場、政權建設中的制度化與非制度化、利益分配上的國家與社會等三個邏輯上相互關聯的問題為線索,立足于地方法制建設的視角,梳理我國法治建設的具體路徑,進而力圖把握和展示中國法治建設所面臨的特殊問題。需要說明的是,這三個問題,并不是法治建設中的普遍問題,而是國家法治建設與地方法制建設互動下,決定著中國法治道路的問題。

            二、計劃與市場——集權與分權

            我國的法治建設道路與中共中央對中國社會主要矛盾的判斷是分不開的。“加強社會主義民主,健全社會主義法制”,作為十一屆三中全會諸多重大決策之一,開啟了中國的法治建設之路。該次會議基于對當時中國社會基本矛盾的判斷,即落后的生產力與人民群眾日益增長的物質文化需要之間的矛盾已經代替階級矛盾成為社會的主要矛盾,果斷提出了以經濟建設為中心的路線、方針、政策。“加強社會主義民主,健全社會主義法制”就是這一重大決策的重要組成部分。注意這一點是至關重要的。這意味著中國的法治建設是圍繞著黨中央高度重視的經濟建設這一中心工作展開的。

            現在我們已經無法判斷當時的中央領導人是否已經認識到經濟建設與法治建設的內在聯系,但是,以經濟建設為中心事實上已經成為推進法治國家建設的最強有力的支持。原因就在于,促進生產力的發展,必須發揮市場的因素,也就必須發揮法律的作用。而計劃與市場,即采取計劃經濟體制還是市場經濟體制,也就不再是一個單純的經濟問題,而同時是一個嚴肅的政治問題。這從當時與其后圍繞計劃與市場而展開的尖銳的黨內斗爭就可以看出。

            計劃與市場的區別,從政治的角度看,首先是集權與分權的問題。在民主、法治、憲政等問題上,許多人往往比較重視多黨制、分權制、普選制、司法獨立、人權(特別是個人政治權利和自由權)保障、律師自治、新聞自由等,這些因素作為衡量一個國家和地區的民主法治發展水平的判斷標準固然很重要,甚至對于有的國家來說是根本性的。但是,對于中國而言,中央與地方、國家和百姓之間的分權,比西方三權分立意義上的分權,具有更為緊迫的現實意義。如果說,分權是作為法治核心內容的權力制約的前提,那么,發生在中國上個世紀末開始的中央與地方的分權,對于中國的法治建設,也就具有不同尋常的含義。而這個分權,就是由經濟建設的需要推動的。

            以作為改革開放前沿的廣東、廣州為例。先看經濟發展指標。改革開放之初, 1979年廣東省的工農業總產值(當時以工農業總產值作為經濟社會發展的統計指標,以后才改為國民生產總值)人均526元,而全國人均636元,低于全國1718%。從貢獻情況看, 1979年廣東全省財政收入39億,上繳國家8億; 1980年國家給廣東確立5年內每年的上繳指標是9億。到2008年,廣東省GDP已經超過35696億,來源于廣東的財政收入8470億;而廣州市GDP則達8200億,人均上萬美元,源于廣州地區的財政一般預算收入達到2477億,地方一般預算財政收入621億,給國家貢獻稅收1800多億。廣東經濟總量連續24年排名全國第一,廣州經濟總量僅僅低于北京、上海兩個直轄市。由此可見,廣東省、廣州市經濟發展已經取得了翻天覆地的變化。

            廣東、廣州的經濟發展當然得益于改革開放的政策。而改革,實質上就是市場化,就是逐步將原來由中央統一掌握的經濟管理權力,下放給地方、基層和市場主體。1979年6月間,當時的廣東省委第一書記習仲勛到中央開會,要求鄧小平批準特區,鄧小平就講了一句,“中央沒有錢,現在給你們一些政策,你們自己殺開一條血路來。”為什么要使用如此沉重的語言來預示特區建設的未來? 關鍵就是中央所給的以及廣東向中央爭取的政策即將挑戰“極左”的中央高度集權的計劃體制。舉個具體例子。過去,所有商品的價格都是由中央統一控制的,廣州率先進行了價格改革。1978年廣州市芳村率先放開河鮮、蔬菜、塘魚價格。最初塘魚的價格猛漲四五倍,外地產品也流向廣州。許多干部群眾都不滿意,怨聲載道,甚至到國務院去告狀。中央領導親自打電話過問。而廣州市沒有動搖,結果農民養魚的積極性提高了,生產增加了,價格逐步回跌,3年以后,全國18個大中城市里,廣州的魚最便宜。從而使廣州建立起整個改革的信心,連帶其他物價的放開,進一步把流通領域價格放開。最終影響到全國的價格改革。

            計劃經濟體制決非單純的經濟體制,它是中國高度集權的政治體制的一個重要組成部分。一方面,它是國家權力完全集中于中央的基本保證;另一方面,它又是平均主義的分配原則的制度基礎。現在,不打破計劃經濟體制,建立市場經濟體制,就不可能提高人民群眾的物質生活水平,已經成為常識。然而在當時,這卻是一個充滿政治風險的行動。其實質就是向中央要“權”。所謂經濟特區、開發區、試點城市,都是建立在中央給予一定特殊權力的基礎上。可見,中央與地方的分權,是中國改革開放能夠取得成效的一個最基本的原因。毛澤東當年在《論十大關系》中曾經專門講到“中央與地方的關系”,他認為,調動中央與地方兩個方面的積極性,一定比僅僅依靠中央的一個積極性更有利于國家建設。遺憾的是,他最終沒能完成這個任務。

            我國的法治建設和中央與地方合理分配權力的需要是聯系在一起。在強大的中央權力面前,無論是中央領導,還是地方的領導,以及那些到大陸投資的港商與外商、自主創業的個體勞動者、私人企業主,意識到沒有法律作為保障,改革開放的政策能否長期得到執行就是一個問題。當年,制定《廣東省經濟特區條例》時有個插曲。根據前省委書記吳南生的回憶和有關文件記載,1979年7月15日中央決定建立特區之后,8月15日,他組織專家開始起草特區條例。8月21日邀請45名港澳經濟界及有關人士舉行座談會征求意見,許多人對政策的連續性表示擔心。吳南生和廣東的其他領導也不放心。同年12月27日,廣東省人大常委會審議并原則通過了這個條例后,他們又前往北京,找到時任全國人大常委會委員長的葉劍英,提出“特區是中央的特區,不是廣東的特區”,建議由全國人大常委會通過。1980年8月26日,這個條例經由第五屆全國人大常委會第15次會議最終通過。由此可見,在中國改革開放的過程中,地方并不是一個簡單的被動執行者,而是積極的推動者,尤其是法治建設的積極推動者。

            如果說,政治權力的合理配置與相互制約是法治與憲政的核心內容,那么,在中國,政治權力制約體制并不僅僅是在傳統意義上的立法權、司法權、行政權的分立基礎上推進的,而且也是在中央層面的黨政之間以及通過制度化中央與地方的關系來推進的。上個世紀80年代,中央在政治體制改革方面,曾經出臺了不少政策,但是最為穩定的推進法治建設的措施,大都是與經濟體制改革直接或間接相關的,尤其是中央與地方在經濟管理方面的政治權力的分配關系。鄧小平指出:“經濟體制改革每前進一步,都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就不能保障經濟體制改革的成果,不能使經濟體制改革繼續前進,就會阻礙生產力的發展,阻礙四個現代化的實現。”沒有發展經濟的迫切需要,不為調動地方的積極性,很難想象會出現這個局面。

            中央與地方的分權,對我國的法治建設具有廣泛、深遠的影響:建立了權力約束機制,包括干部任用、財稅分配、事務管理,形成了分級管理的管理體制;激發了各地地方政權的改革積極性,形成了不同地方之間的競爭關系,從而創新了各種政權法治化的運行模式;各地為了發展經濟,相繼推出各種保護市場主體的措施,探索現代企業制度;權利保護的重心下移,地方政權在中央的監督下,采取各種措施,提高民權保護水平等。當然,這個模式也帶來了一些問題,導致一些新的矛盾的產生。

            三、制度化與非制度化——體制內與體制外

            分權關系一旦確立,政權建設問題就擺在了面前。換句話說,各級各類國家機構,都需要在一定的職責范圍內運行,履行各自職責,承擔各自責任。政權建設是分權成功的保障。其中不僅包括中央與地方的分權,而且包括上級與下級的分權、同級之間的分權。所謂制度化,就是各級各類國家機構工作職能與程序的規則化、制度化,就是在國家體制范圍內處理和解決問題;所謂非制度化,就是超越法定職權、違反工作程序辦事,就是在體制外尋求問題解決辦法。在體制內按照制度辦事,屬于依法治權,是我國法治建設的一大重要突破。

            國家被霍布斯稱為“利維坦”(Leviathan) ,這個詞的字意為裂縫,在《圣經》中是象征邪惡的一種海怪,通常被描述為鯨魚、海豚或鱷魚的形狀。霍布斯給自己的著作起了這么古怪的一個名字,就是想把國家這個龐然大物比喻為那個海洋怪獸。他的本意是,在指出國家是如何從一種自然狀態中產生出來的同時,集中揭示基督教國家的種種丑行劣跡,進而強調國家起源于人們的生存需要和自然權利,以及基督教國家的統治并非天經地義的。然而客觀上,他也說明了國家可能成為邪惡東西的事實。在馬克思恩格斯的思想上,國家和法律都是人類社會的暫時現象,是階級斗爭的產物。未來的共產主義社會,消滅了階級差別和私有制,也就不再需要國家和法律了。列寧領導的前蘇聯,正是在這個意義上建立了一個所謂“半國家”的社會主義時期。既然是半國家,當然也就不會重視政權建設。新中國成立以后,我們對于法律與國家,基本上沿襲了列寧主義的虛無主義態度,特別是到了文化大革命時期,這一思想態度達到了頂點。不僅砸爛“公檢法”,而且“踢開黨委鬧革命”,各級國家機關基本陷入癱瘓狀態。

            這就是典型地用非制度化的方式尋求體制外的解決問題的做法。所以,文化大革命結束以后,民主法制建設起步的同時,恢復國家機關的正常工作,就是擺在全黨全國人民面前的一個重要任務。

            人需要國家,“當人們需要在國家—但可能具有剝削性—與無政府間作出選擇時,人們均選擇了前者。幾乎任何一套規則都好于無規則”。無可否認,國家的確曾經給人帶來了種種禍害和災難。如果要避免國家成為“利維坦”,最大限度地使國家服務于人類文明的發展,使國家成為人民利益的保障,只能通過制度化的方式。鄧小平曾經說過:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣的偉大的人物,也受到一些不好的制度的嚴重影響,以致對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義法制,人們就會說,為什么資本主義制度所能解決的一些問題,社會主義制度反而不能解決呢? ..斯大林嚴重破壞社會主義法制,毛澤東同志說過,這樣的事件在英法美這樣的西方國家不可能發生。”美國著名政治學家亨廷頓說:“從現代化發展的價值取向來講,現代化的過程就是社會全面制度化的過程”。制度是理解我們這個社會及其法律的一種重要進路。

            按照法律與制度辦事是法治國家最基本的要求。在政治層面上,所謂法治,就是要求所有的國家機關、組織、企業、武裝力量和公民個人都必須服從法律規則的治理,尊重法律的最高權威。這一要求體現在政權建設方面,就是要求各級各類國家機關都必須有明確的職責要求,各種問題,都必須通過國家機關在制度的框架范圍內得以解決。公安機關的事情不能通過檢察機關解決,人大的工作也不能由政府包辦;上下級之間有明確的職能分工,下級不能行使上級的權力,上級同樣不能行使下級的權力。各個各級國家機關都必須照章辦事。例如法院系統,應該由基層人民法院一審審理的案件,中級人民法院不能直接審理;應該由高級人民法院一審審理的案件,不能由最高人民法院直接受理。法院院長、庭長、審判委員會不能代替審判員審理、裁決案件。案件分配給那個法官,審理它的權力和責任也都歸這個法官。這就是體制。

            我國的法治建設實際上一直是在與非制度化的方式進行斗爭的過程中推進的。過去,由黨委書記審批案件是非制度化的;公檢法聯合辦案是非制度化;現在通過信訪、上訪、跳樓、群體性事件、輿論等干預審判過程也是非制度化的,都是借助體制外的力量維護自己的利益。當然,這并不等于說法院以及其他國家機關可以任意處理問題,更不是說這些國家機關的工作無懈可擊,而是說,我們必須通過加強政權建設的方式來推進法治,而不能在國家機關出現問題的時候,破壞已經建立起來的制度和規則,越過或者繞過這些機關解決眼前的問題。我國法治建設所取得的成就,所遇到的難題,迄今為止,其實很多還是與我們對政權建設的態度有關。

            在改革開放以來的30年,我們基本恢復和建立了一個系統的國家機構體系,初步形成了照章辦事的工作制度和工作程序。但是,毋庸諱言,我們的制度還很不健全,國家機關、地方政府、基層政府與民爭利,存在大量腐敗現象,近年來司法機關的法官、檢察官違法犯罪問題尤其突出。面對這些問題,如果我們借助人民斗爭、人民運動的方式來解決,我們就回到了文化大革命的老路上。吸取這一教訓,就要求我們必須尊重體制,尊重地方與基層官員的職權,盡可能通過制度的方式約束權力,而不是動輒指責、批評、處分、撤換下級官員,甚至收回下級官員的權力。例如,我們已經建立了法院的審級制,司法機關依法獨立行使職權是憲法和法院組織法明確規定的,但是,上級人民法院依然經常通過司法解釋、批示等方式指導下級法院的工作,明顯削弱了基層法院的權力,加劇了當事人對基層法院的不信任情緒;再如,哪個省份出現礦難或者重大事故,只要死亡人數達到一定數量,省、市、縣及以下有關領導就要問責,辭職或者被免職。這種做法導致許多人不敢去山西、河南等地以及安監局等部門任職。這些做法都是很荒誕的。如果這些地方與基層的領導干部已經履行了職責,怎么能夠單純依據死亡人數追究責任呢? 這些做法,都是非制度化的,勢必導致下級窮于應付上級,使地方與基層干部無法照章辦事。類似例子還有很多,說明,我國政權建設還面臨著許多工作。

            通過建立和完善各種規章制度推進政權建設,就是建立一個上下左右分工明確、尊重下級職權、可以充分依靠地方與基層國家機關辦事的各級各類國家機關各盡其責的工作機制。

            四、國家與社會——公權與私權

            對國家機關和地方政權的不信任,缺乏依靠制度辦事的信心,與經濟建設中出現的國家與社會的緊張關系直接相關。

            推動經濟體制改革的直接原因,就是由于計劃體制的顯而易見的弊端,導致人民群眾生活水平急遽下降,國民經濟陷入崩潰的邊緣,從而影響人民群眾對黨的領導能力的信任,影響到政權的鞏固。所以,文革結束之后,針對文革的撥亂反正工作在兩個方向迅速展開:一方面是政治上正本清源。另一方面則是迅速提高人民群眾的生活水平。而解決后一個問題,就必須打破計劃經濟體制的束縛,將社會的權利還給社會。所謂改革,在改革不合理的政治權力分配結構的時候,不僅要把原來屬于中央的權力下放到地方,而且要把部分屬于市場的權力交還給社會,承認和保障個人、企業追求自身利益的權利,以市場作為資源配置的基礎,促進生產力的提高,同時切實提高人民群眾生活水平。而這個需求和動力,首先也是來自于基層的。還以廣州為例。1978年十一屆三中全會前后,廣州附近農民就出現了包產到戶以及承包土地搞果園等現象,而十一屆三中全會文件當時并不贊成,甚至依然還要堅決制止包產到戶等。

            1979年,兼任廣州市委第一書記和革命委員會主任的楊尚昆到任不久,強調在加強對農民領導的同時不能瞎指揮,要讓農民休養生息、恢復生產,并指出:“凡是決定了的東西都不能改,不能隨著情況變化而變化,那是‘兩個凡是’思想”,并且對農民說出“恭喜發財”的話,鼓勵農民發財致富。作為這個級別的領導,公開鼓勵農民致富,在當時的影響是相當大的;同時,也反映出當時的廣東、廣州人思想比較解放,已經有了與廣泛存在的個體經濟相適應的比較強的私權觀念。獲得1984年文化部優秀故事片二等獎的電影《雅馬哈魚檔》就是反映當時廣州人積極轉向個體勞動的影片,肯定了通過勞動致富的行為,也從側面反映了廣州人的私權觀念。改革開放之初廣州人解放思想、投入市場經濟潮流的積極性,由此可見一斑。

            法治建設的中國道路,與對公民政治權利、民事權利和企業經營自主權以及各項財產權利的保護是分不開的。2008年廣東省經濟總量中,民營經濟已經占到一半mw。企業已經全部轉制,成為獨立或相對獨立的市場主體。這也就同時意味著,改革開放以來,社會的力量迅速發展起來。在近年來廣東、廣州的兩會上,企業家代表和委員已經十分活躍,這在2008年全國兩會上,來自廣東的企業家政協委員公開批評《勞動合同法》的新聞中可以略見一斑。這說明,我國30年來所制定的法律法規,已經推動了社會力量的成長,促使利益各方圍繞法律法規維護和爭取自己的利益。而社會權力的增加,不僅意味著國家權力的縮小,而且還推動了國家與社會的分化與對立。

            國家與社會的對立,要求約束國家機關手中掌握的公共權力。一方面,要求國家機關必須退出市場,保持作為凌駕于社會之上的公共權力的屬性,不得與民爭利,參與競爭。另一個方面,則是要求國家機關必須也只能謹慎地在法律范圍內基于真正的公共理由使用權力,而這兩個方面的要求,對于我們的國家機關來說,都是一個新的問題。由于未能及時完成政府職能的轉變,公共權力壯大的同時,也就出現了大量的政府與民爭利的現象,一方面公權力介入市場競爭,限制了市場主體的發展,另一方面公權力以公共利益為由,通過財政稅收手段,無節制地掠取財富。在國家財力空前增強的同時,人民群眾的收入水平沒有得到相應提高。加劇了國家與社會之間的緊張。反映在法律領域,就出現了國家機關利用制定與實施法律的權力,鞏固自身的壟斷地位,謀求壟斷利益,壓迫市場主體和公眾的生存空間,導致市場主體、公眾與地方政府的對抗。近年來,轟動一時的征地、拆遷、出租車等領域出現的群體性事件,中石油、中石化、電信、金融等企業激起民憤的壟斷行為,以及高企的房價、學費、醫療費用等,其實都是國家與社會關系緊張的結果與表現,都與國家有關。

            在國家權力未能得到充分有效的規范時,有關部門還出現了利用手中掌握的權力,直接為本部門或政府攫取收益的行為。例如給交警下達罰款指標導致的“公路三亂”、“釣魚執法”、“秘密執法”等,公安局辦保安公司、法院辦法律服務中心、工商局辦工商登記與年檢的代理公司等。幾乎每個國務院有關部委,都有自己的有一定自收自支權力的事業單位、甚至企業,例如國家體育總局與各個單項運動管理中心,這些中心與有關自己出資成立的各種公司的關系。由此可見,國家機關在國家推進市場進程的過程中,對市場利益的關切和覬覦。

            我國的法治建設一直努力試圖規范國家行為。盡管目前依然存在許多問題,但是,國家與社會的關系問題始終是我國法治建設亟待攻克的一個重要難題。

            五、結束語

            法治建設的中國道路不同于其它國家。我國的法治建設與其他各項工作一樣,同樣是以經濟建設為中心而展開的。因為推動經濟發展的需要,中央與地方之間建立了權力分工體制,為法治與憲政奠定了一個初步的基礎;進而推動了國家政權正規化的建設,建立了系統而完整的國家機構以及國家機構權力運行的法律框架;市場化的經濟體制改革促使市場主體與市民社會的發育,與逐漸強大的國家機構體系發生了激烈碰撞。國家一方面面臨進一步保護市場主體權利的問題,另一方面,面臨著規范國家權力行為的艱巨任務。這三大問題及其解決,勾勒出了我國法治建設的基本框架。

            這個法治道路提出了兩個問題:第一,以民生問題的解決為依歸的法治發展道路,能否在脫離公民基本政治權利充分發展以及國家政治生活進一步民主化的背景下繼續深入推進? 第二,以民生為根本的經濟建設與法治建設價值取向,在促進經濟高速發展的同時,如何避免封建專制主義的復辟? 如何真正解決權力過于向上集中的問題? 當前我國法治建設過程中所面臨的主要矛盾和主要問題,與上述兩個問題存在直接或間接的密切關系。由于國情本身的特殊性,解決上述問題的任務,應該說并不輕松。60年的法治建設的中國道路,在解決了許多問題的同時,也留下了很多的問題。

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