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            “全過程人民民主”的法治保障


            邵六益


            【學科類別】國家機構組織法
            【出處】學習時報
            【寫作時間】2021年
            【中文關鍵字】民主政治;全國人民代表大會
            【全文】

              在現代政治中,民主與法治總是相伴相生。民主決定了法治的價值和效能,而法治則為民主提供規則和保障。只有在法治條件下,民主政治才能保持穩定,民主的運行機制才能正常運轉。
             
              在我國,人民代表大會制度是我國根本政治制度,人民當家作主的重要途徑和最高實現形式,是“全過程人民民主”實踐的主渠道。而全國人大組織法和全國人大議事規則,是全國人大及其常委會依法行使職權的重要制度保障,在國家機構的組織和運行中具有獨特地位。今年3月11日,十三屆全國人大四次會議通過決定,首次對施行30多年的全國人大組織法和全國人大議事規則作出修改,其中的一個重大成果就是將全過程人民民主寫入法律,這意味著堅持全過程人民民主、保證和發展人民當家作主擁有了更堅強的法治保障。
             
              修改后的全國人民代表大會組織法在總則部分新增規定,要求全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主,始終同人民保持密切聯系,傾聽人民的意見和建議,體現人民意志,保障人民權益。在對全國人大代表的要求中,新法增加“充分發揮在全過程民主中的作用”的表述。除了這些明確表述之外,全國人大組織法和全國人大議事規則的其他內容,也以提升人大活動的民主化程度為主線,貫穿著落實全過程民主的具體要求。
             
              加強全國人大常委會和代表的聯系。全國人大代表是最高國家權力機關組成人員,代表人民的利益和意志。保障人大代表的充分參與,發揮人大代表來自人民、植根人民的橋梁紐帶作用,既有利于發揮全過程民主的制度優勢,又有利于立法和相關決策更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。人大常委會進一步加強與代表的聯系,是完善人大制度的重要舉措。全國人民代表大會組織法要求全國人大常委會和各專門委員會、工作委員會同代表保持密切聯系,聽取代表的意見建議,支持和保障代表依法履職,擴大代表對各項工作的參與,充分發揮代表作用;要求建立健全常委會組成人員和各專門委員會、工作委員會聯系代表的工作機制。這是將實踐中行之有效的工作機制上升到法律層面。事實上,自十三屆全國人大以來,全國人大常委會邀請900人次代表列席常委會會議,參與各項法律案審議。在常委會會議期間與列席代表座談交流,是十三屆全國人大常委會的一項創新舉措。通過將這些舉措進一步規范下來,能夠推動代表與全國人大常委會的聯系更加密切,提出意見建議的途徑更加暢通。
             
              從多個方面加強代表工作。完善人大制度,加強代表履職是重點。修改后的全國人大組織法和全國人大議事規則從多個方面對加強代表工作作出規定。一是加強全國人大代表與原選舉代表和人民的直接聯系。在我國的各級人民代表大會中,不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表由選民直接選舉,全國人民代表大會和省、自治區、直轄市、設區的市、自治州代表大會的代表,由下一級人民代表大會間接選舉產生。直接選舉產生的代表與選民的關系最為緊密。修改后的全國人民代表大會組織法規定,全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系,可以列席原選舉單位的人民代表大會會議,通過多種方式聽取和反映人民的意見和要求,努力為人民服務,充分發揮在全過程民主中的作用。二是加強人民群眾對代表履職情況的監督。修改后的全國人民代表大會議事規則根據以往做法和實踐經驗,設立了大會發言人制度、新聞發布會制度,并借助信息化的手段,方便廣播、電視、網絡等媒體對會議進行公開報道,借助這樣的方式使得人民群眾能夠便捷地了解人大工作狀態。三是細化代表履職的規則和保障。修改后的全國人民代表大會議事規則規范了全國人大代表的請假制度,要求全國人民代表大會代表應當出席會議;因病或者其他特殊原因不能出席的,應當向會議秘書處書面請假。秘書處應當向主席團報告代表出席會議的情況和缺席的原因。同時,還保證了人大代表發言的快速文字化,方便代表交流和履職,全國人民代表大會會議期間,代表在各種會議上的發言,整理成簡報印發會議,并可以根據本人要求,將發言記錄或者摘要印發會議。會議簡報、發言記錄或者摘要可以為紙質版,也可以為電子版。
             
              健全人大的工作程序。全過程民主,也意味著制度本身要不斷趨向完善。立法是全國人大及其常委會最重要的工作之一,是將黨的意志轉化為國家意志的途徑,立法的全流程、全鏈條、全方位貫徹全過程民主的理念、原則和要求,既是發展社會主義民主政治的內在需要,又是遵循法治原則、實施全國人大組織法及有關制度規定的客觀要求。例如,修改后的全國人民代表大會議事規則規定,全國人民代表大會常務委員會對準備提請全國人民代表大會審議的法律案,應當將法律草案向社會公布,廣泛征求意見,但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。該規則新增加規定,全國人民代表大會通過的法律、決議、決定,發布的公告,以及法律草案的說明、審議結果報告等,應當及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網上刊載。事實上,十三屆全國人大在這方面有著不少成功的經驗,如在民法典編纂過程中,就先后10次向社會公開征求意見,累計收到42.5萬人提出的102萬條意見和建議。從立法項目立項到法律草案審議,從草案起草到評估論證,從廣泛征求意見到備案審查,從立法公開到法治宣傳教育,立法工作全部流程、每個環節都是推進全過程民主的具體生動實踐。開展立法調研、座談,是法律案起草、審議階段的“規定動作”,借助這些方式反饋民意、集中民智、聽取專家意見,能夠最大限度地避免立法過程中的利益部門化、部門利益法治化。
             
              民主是否管用,不僅觀其“形”,更要察其“實”,相關程序的設計一定要關注效率和效果。例如,此次全國人大議事規則特別規定,全國人民代表大會舉行會議,應當合理安排會議日程,提高議事質量和效率。一方面適當精簡了法律案的審議程序中“建議表決稿”的環節,這符合立法法規定,也符合代表審議法律案的需要。另一方面精簡了議案表決辦法。以往每年由大會主席團專門通過一個議案表決辦法,這次把表決內容在法律里作出規定,不必再單獨通過議案表決辦法。會期雖然短了,但是能夠保障代表小組會議、代表的審議時間,也有利于會風文風的改進,能更好促進代表履職。

            【作者簡介】
            邵六益,中央民族大學法學院講師,法學博士。

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