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            黨的領導法規之規范對象——領導行為的類型與治理


            蔣清華


            【學科類別】法理學
            【出處】《浙江社會科學》2021年第5期
            【寫作時間】2021年
            【中文摘要】黨的領導法規的規范對象是指黨組織為落實黨的領導體制而采取的機制、手段和途徑,與含義寬廣的“領導方式”相比,用“領導行為”來指稱這一規范對象,更能凸顯領導法規的“行為法”屬性。運用法治思維研究領導法規,就要討論領導行為的類型及其治理規則,以助力黨規治理現代化。領導行為首先分為黨對國家政權的領導行為(即執政行為)、黨對社會力量的領導行為兩大類。執政行為主要包括政治決策行為、政權掌控行為、政務管理行為;黨的社會領導行為主要包括合作協商行為、宣傳教育行為、率先垂范行為,在此基礎上還可進行第三層次的細分。目前,規范這些領導行為的黨規日益齊備,還需在決策程序制度、干部培養和選拔、黨政合設機關開展政務管理、民主協商范圍和程序等方面制定細化的黨規制度,以繼續推進黨的領導制度化法治化。
            【中文關鍵字】領導法規;領導行為;執政行為;依規治黨;黨規治理
            【全文】

              黨內法規被黨的十八屆四中全會正式納入中國特色社會主義法治體系,依規治黨成為習近平法治思想的重要內容,標志著我們黨運用法治思維和法治方式治黨執政達到一個新高度。黨的領導法規是2016年12月《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》首次提出的黨內法規體系的四大制度板塊之一。2018年8月習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調:“推進黨的領導制度化、法治化,既是加強黨的領導的應有之義,也是法治建設的重要任務。”[1]這些重大部署對學界加強以法治思維研究黨的領導法規提出了更高要求。
             
              法治思維是關于行為規范的思維。法的規范對象是人或組織的行為。本文的出發點是,黨的領導法規之規范對象是黨的領導行為。那么,“領導行為”這一術語能否作為一個法治概念引入黨規學?如何對黨的領導行為進行類型化處理,從而為形成一種以行為規范為核心線索的領導法規教義學提供基礎?黨規對典型領導行為的規范體現了怎樣的治理邏輯,還有哪些缺項、弱項?目前的黨規研究成果對于這些問題還缺乏專門、深入的討論,本文嘗試做一個初步回答。
             
              需說明的是,黨的領導完整地講包括黨內和黨外兩個方面。一般認為黨的領導法規調整的是黨的外部領導關系,即黨與國家機構、政協、人民團體、企事業單位、社會組織等領導與被領導關系。[2]調整黨內的領導和管理關系的黨規在“1+4”框架中一般歸為黨的自身建設法規和監督保障法規。這在理論上還有深入討論的空間,需另文展開。本文采通說,不把黨內領導行為作為黨的領導法規之規范對象,黨的外部領導(行為)通常簡稱黨的領導(行為)。
             
              一、從“領導方式”到“領導行為”
             
              既然黨的領導法規是規范黨的領導行為的黨規制度,那就應確立“(黨的)領導行為”概念在黨內法規學上的基本范疇地位、在黨的領導法規學上的核心范疇地位。
             
              長期以來,我國政治法律理論界和實務界研究與闡述黨的領導現象時,多采用“領導方式”以及與之密切相關的“執政方式”一詞。方式一般指方法、形式、手段、途徑等,然而人們常講的領導方式、執政方式的內涵富有彈性,在不同的場合、語境,有不同的指向。權威讀物指出,“領導方式和執政方式是黨實行領導、執掌政權的體制、機制、手段、方法的總稱”。[3]可以說,黨的領導方式這一概念涉及三個層面的涵義:宏觀層面的領導方式,表征黨的領導制度模式、領導體制,是關于黨與國家、社會之間關系規律的原則,如“法治是黨治國理政的基本方式”;中觀層面的領導方式,主要指黨的領導機制、手段、途徑等,如推薦重要干部;微觀層面的領導方式,是指黨組織執行領導機制過程中需采取的更為具體的制度性手段,如印發文件、召開會議,尤其指領導干部履職過程中的具體方法、技能和藝術,如運籌帷幄、知人善任。
             
              從理論研究分工來看,對于領導體制和模式,重在從完善政治體制的角度展開討論,是政治學的核心議題之一,并常常訴諸政治哲學。對于領導方法和藝術,重在考察領導者個體素質、能力、作風等具體領導方法、技能的有效性,已有較為成熟的管理科學(領導科學)予以專門研究。而對于領導機制、手段和途徑等,重在研究如何加強治理、解釋制度規范,這就是法學的任務。為此,我們不僅需要對領導方式在中觀層面的涵義內容進行專門研究,還需用一個更加明確的、具有區分性的概念予以標識。“領導行為”一詞恰是合適的選擇。
             
              法規范用于調節社會主體(人或者組織)的行為。黑格爾曾說:“主體就等于它的一連串的行為。”[4]馬克思更有名言:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是法律在處置我時所應依據的唯一的東西”。[5]法行為(法律行為)是法學的一個基本范疇。[6]在國法體系中公私兩大基礎性部門法——行政法、民法上,行政行為、民事行為不僅是法學概念,還成為實在法概念。
             
              從20世紀90年代開始,就有學者以法治思維針對黨組織而非僅對領導干部個人提出了“領導行為”概念,以及領導行為法律化等觀點。[7]政治和法律學界使用“執政行為”一詞就更多了。進入新時代之后,《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》要求按照“規范主體、規范行為、規范監督相統籌相協調原則”來完善由黨的組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規4大板塊所構成的黨內法規體系。此處“規范行為”對應的是黨的領導法規和自身建設法規,由此可以提出黨的領導行為、黨的自身建設行為之概念。
             
              近兩年,法治研究成果不僅使用“(黨的)領導行為”這一術語,而且將其作為一個重要概念予以專門闡述。前者如黃文藝教授提出“健全領導行為制度”,“推進黨的領導行為規范化、程序化、透明化”。[8]施新州教授認為“黨的領導法治化主要是針對其顯性方面即領導行為的法治化”。[9]后者如國內第一部黨內法規統編教材(列入“馬工程”項目)指出,黨的領導法規屬于“行為性法規”。該書第六章《黨的領導法規》第四節第二小節《規范黨的領導行為》指出“黨的領導行為是黨組織履行領導職責、實施領導活動的行為”。[10]歐愛民教授在專著中把黨務行為分為黨的建設行為和黨的領導行為,并專設第九章第三節《黨的領導行為》對概念、種類和行使原則進行闡述。[11]
             
              領導行為也是管理科學以及相關社會學研究的一個常用概念,是指領導人員為履行領導職責而采取的方法、技能和藝術。可見,管理科學所研究的領導行為與對黨規進行法學研究所討論的領導行為之區別是清楚的。在立法論上,能夠納入黨規調整范圍的領導行為,應是具有規范可行性、帶有公權力性質的制度行為。那些個體性、人格性、微觀性、權變性的行為,不是黨內法規的規范對象。在解釋論上,黨規上的領導行為是由黨規確定的領導主體作出的能夠產生黨規效果的行為。如果為了與管理科學的概念相區別,我們可以采用“領導法規行為”一詞,不過,在黨規制度研究語境下,簡稱為領導行為,不會產生歧義。
             
              綜上,作為黨的領導法規之規范對象的領導行為,不是黨的領導體制和模式(這是保障對象);也不是領導方法和藝術(這不具有可規范性),而是黨組織為落實黨的領導體制和模式而采取的領導機制、手段和途徑。
             
              二、黨的領導行為類型化
             
              “黨的領導是具體的不是抽象的。”[12]“與抽象概念相反,作為思維形式的類型的認識價值在于:其能夠清楚呈現并維持以有意義的方式結合起來、內含于類型中的諸多個別特征的豐富性。”[13]將主體經常、反復作出的具有共同特征的行為予以歸類和定型,進而分析各類典型行為的制度規范,是法學的一個重點任務。
             
              (一)領導行為類型化分析的可行性
             
              類型化分析的重要意義在一般原理上已無需贅言。具體到黨的領導行為,有觀點認為它不適于進行規范上的類型化分析。例如,張恒山教授認為,法律所規范的行為是相對精確的行為,法律對行為加以規范的手段也是使用相對精確的、能準確地反映該行為的內容的文字概念。黨的領導是一個由一系列行為的集合而體現的概念,人們對其中所包含的行為內容難以相對精確地確定,所以,它不適宜由法律規范加以規定。他還指出,黨的領導是黨和群眾形成的一種事實性關系,不是依靠法律規定的地位或權力;黨的執政則是法律意義上的權力地位。[14]石文龍教授認為,黨的領導作為一項原則是需要具體化、制度化的,但具體化制度化的對象是“執政行為”而非“領導行為”,因為領導是政治概念,執***是法律概念。[15]在這類觀點的影響下,領導行為類型化研究必然受到自覺或不自覺的抑制。
             
              當然存在相反的看法。例如,早在20世紀80年代后期,石泰峰等學者就通過對領導方式作出基本分類從而具體討論領導方式法律化的制度措施,提出黨在作決策、任免干部、接受監督、承擔責任等方面都要有法可依、有法必依。[16]在新時代,田飛龍認為,黨的領導行為在憲法體制上已進入了一種可類型化、可分析甚至可依據憲法予以評判或改進的科學功能狀態,這種類型化脈絡包括但不限于政治決斷、修憲提議、干部任命、憲法解釋與審查等方面,是中國“政治憲法結構”的重要表現,因而,黨的領導行為的具體類型及其內在機制值得進行嚴肅的理論研究。[17]
             
              在本文看來,第一,認為領導行為內容難以精確確定,恐怕是混淆了上文提到的作為管理科學研究對象的領導行為。法學并不要求精確確定行為的內容,而是從制度治理視角進行類型處理。第二,人民衷心擁護的領導權威不可僅靠國家法律強制力來保障,這與通過恰當的法規制度來規范領導行為,是兩個不同的問題,二者并不矛盾。第三,“不可行說”的核心邏輯是領導與執政具有不同屬性和關系,即認為領導是政治行為,執政是法律行為,它們是并列的、不同屬性的兩個概念。然而,正如筆者曾論證的,在中國特色社會主義制度中,黨的領導是實在法上的一個整全概念,領導與執政不是平行并列而是前者包含后者的關系,黨的領導、領導行為、領導權需要予以法學研究。[18]上述石泰峰、田飛龍的觀點,就處于領導包含執政的認知譜系之中。黨的領導行為類型化在法學上是可行的。
             
              (二)類型化分析的代表性觀點及評析
             
              改革開放之后,特別是黨的十三屆四中全會之后,政治和法律學界對加強和改善黨的領導問題進行了守正創新的豐富研究,類型化分析是一個基本工具。
             
              在使用“領導方式”“執政方式”概念的相關研究中,20世紀90年代一種代表性觀點認為黨的領導的主要方式是:使黨的主張經過法定程序變成國家意志;開展深入細致而又強有力的宣傳、教育和思想政治工作;開展嚴密而審慎的組織工作,發揮黨組織作用和黨員先鋒模范作用,特別要做好黨的干部工作;協調與非黨群眾和各社會團體的關系。[19]進入本世紀后,馮秋婷教授認為改革開放以來形成了6種新型的執政方式:重大問題決策;重要人事推薦;以法定程序把黨的主張變為國家意志;以卓有成效的思想政治工作使黨的主張變為國家意志和群眾自覺行動;以黨的先進性影響非黨組織和群眾;以法律的權威影響各個組織和群眾。[20]2020年黨的十六大報告指出:“黨的領導主要是政治、思想和組織領導,通過制定大政方針,提出立法建議,推薦重要干部,進行思想宣傳,發揮黨組織和黨員的作用,堅持依法執政,實施黨對國家和社會的領導。”肖立輝教授認為這一論述提到的制定政策、立法建議、推薦干部、思想宣傳、發揮黨組織和黨員作用、依法執政,即是黨的領導的6種方式。[21]郭亞丁教授提出8種黨的領導方式:制定國家大政方針;向國家機關推薦干部;黨的主張經法定程序變為國家意志;開展宣傳教育和思政工作;通過民主協商處理與民主黨派的關系;黨委領導國家機關黨組和政協黨組;絕對領導軍隊;發揮黨員先鋒模范作用。[22]許耀桐教授將黨的執政方式和領導方式歸納為4種:提出治國路線方針政策;提出立法建議并指導立法;選拔和推薦重要干部到國家政權機關任職;監督國家政權中黨的領導干部和黨員發揮先鋒模范作用。[23]
             
              在使用“執政權”概念的研究中,袁曙宏教授將黨的執政權歸納為7項:制定政策權、領導立法權、保證執法和司法權、指揮軍事權、推薦和管理干部權、主導宣傳和意識形態權、宏觀經濟和社會事務決策權。[24]楊紹華研究員歸納為6項:重大問題決定權、立法建議權、國家機關重要干部的推薦權、對國家機關及其領導干部的監督權、軍事統率權、制度創立權等。[25]在使用“領導權”“領導行為”概念的研究中,陳云良[26]和歐愛民[27]都提出一種三分法:政治領導權(行為)、思想領導權(行為)、組織領導權(行為)。黨內法規統編教材指出,黨的領導行為主要采取以下方式:命令指示、直接管理、歸口領導、決策決定、推薦提名干部、提出建議、指導督查、號召提倡、通報、表彰等。[28]
             
              上述類型化研究成果對于幫助人們全面認識把握黨的領導的豐富內涵,推動典型的領導行為專項研究作出了重要理論貢獻,同時也存在不足。一是平面化的羅列。有的分類結果達到了7項、8項,缺乏層次性、體系性,難以體現黨的領導行為理論開放性和穩定性的有機統一。二是劃分標準不清晰。不少分類方案都把將黨的主張通過法定程序成為國家意志或者依法執政列為一種行為類型,但這與重大決策、推薦干部等行為并不在同一層面上,混淆了領導原則與領導行為。三是法學的規范分析不夠。當時黨內法規制度尚不健全,故在今天看來,很多研究成果在闡釋領導行為類型時缺乏對實在黨規的分析。四是之前的研究無法反映新時代黨的全面領導新實踐。五是很多研究在修辭上無甚講究,缺乏類型化的簡潔美感。另外,三分法有體系建構之意圖,但作為其直接依據的“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”這一論述已在十九大黨章中被刪去,故此三分法可能產生較大爭議。
             
              (三)以二分法為基礎的類型化體系
             
              黨的領導內涵豐富深邃,領導行為具有層次性、多維性、立體性。本文嘗試以二分法為基礎來構建黨的領導行為類型體系。
             
              首先在第一層次上,黨的領導行為分為黨對國家政權的領導行為(又稱執政行為)和黨對社會力量的領導行為(以下簡稱社會領導行為),二者在歷史發展、法理邏輯、行為方式上都有很大區別。一方面,黨領導人民建立新的國家政權,并在各級政權中保持領導地位,從而執掌全國政權。“我們黨是執政的黨,黨的執政地位是通過黨對國家政權機關的領導來實現的。如果放棄了這種領導,就談不上執政地位。”[29]另一方面,“中國共產黨的領導,就是支持和保證人民實現當家作主”。[30]黨的執政地位源于黨在人民中的領導地位,黨并不因掌握了全國政權就放棄對社會力量的直接領導。黨在新民主主義革命時期就成為廣大群眾以及民主黨派、其他政治團體的領航者。革命勝利后,黨對社會的領導,除了借助執政地位將自己的社會治理主張轉化為國家意志而實現對社會主體進行法律和政策上的調控之外,黨還繼續保持與人民群眾的血肉聯系,在國家政權之外對社會各種組織和廣大群眾進行直接引領和互動回饋,以彌補國家權力治理手段之不足,更好凝聚社會共識和力量,更好支持和保證人民當家作主。所以,黨的十六大報告、十八屆四中全會決定等權威文件都有“黨對國家和社會的領導”這一表述。知名的政治和法律學者也都認為黨的領導包括黨領導國家和社會兩個方面。[31]接下來,還可以進行第二層次的類型化。
             
              何華輝先生說:“代表統治階級的政黨,在實現其維護政權的職能中,至為重要的是選擇國家公職人員、決定國家政策。”[32]張文顯教授將“管理屬于黨和國家機關共同負責的事項”作為黨的執政內涵之一。[33]所以,黨的執政行為可分為:(1)政治決策行為,為國家制定科學的路線方針政策,以保證治國理政的方向正確、方略科學。(2)政權掌控行為,主導各個公權力機關領導成員以及各級干部的任免,以保證決策方案的通過及其執行能夠全面貫徹落實黨的主張和決定。(3)政務管理行為,適應不同時期治國理政實際需要而直接管理一些重大事務,以保證黨的全面領導和高效治理。(4)軍隊指揮行為,對軍隊直接發號施令,軍隊必須聽從黨的指揮,這是黨對人民解放軍和其他人民武裝力量絕對領導的必然要求。
             
              根據長期實踐,黨對社會力量進行領導最為重要的幾個方面是:(1)合作協商行為,從政治上團結各民主黨派和無黨派人士,鞏固和發展廣泛的愛國統一戰線,并實行制度化、社會化的協商民主。(2)宣傳教育行為,從思想上夯實社會安定團結進步的價值根基和信念共識,匯聚全國各族人民并肩奮斗的磅礴力量。(3)率先垂范行為,通過廣大黨員的思想和行動來具體地、鮮活地展現黨的先進性,使群眾對黨衷心欽服、堅定追隨。
             
              三、領導行為的黨規治理
             
              “世界上沒有哪個國家的政黨像中國共產黨一樣,制訂這么多約束自己行為的黨內法規制度。”[34]與其他類別黨規相比,黨的領導法規建設長期以來相對滯后,進入新時代有了顯著進步。對黨的領導行為尤其是其中的執政行為實行黨規之治,有利于從法治上鞏固黨的領導和執政地位。
             
              (一)執政行為的黨規治理
             
              1.政治決策行為
             
              “離開決策,所謂領導就是虛的、空的。”[35]政治決策是黨的領導行為的核心內容,是黨作為最高政治領導力量的重要職責。黨的政治決策行為可分為三大類:(1)提出國法制定和實施意見,主要包括提出制憲修憲意見、提出立法修法意見、提出憲法法律解釋意見、提出合憲性合法性審查意見等。(2)提出國策制定和貫徹意見,是指提出制定或調整國家重大政策的意見,例如制定“十四五規劃”、調整生育政策,以及對國策貫徹執行中出現的問題提出糾正意見。(3)提出重大事件辦理意見,是指對于計劃之中或者當下突發的重大、復雜或緊急的事件(可統稱為重大事件)提出安排和處理意見。這類重大事件例如興建三峽工程、申辦奧運會、抗洪(震)救災、防控疫情等。規范這些行為,不斷提高其制度化、法治化水平,黨規要發揮主要作用。
             
              第一,通過黨規明確政治決策職責及其范圍。政治與行政二分原理認為,政治是指政策或國家意志的表達,行政是指對這些政策的執行。[36]我們可以把當代中國治理體系中的執政黨視為政治系統,把國家政權視為行政系統(即對政治系統所作決策的執行系統)。在政治上講,是“黨委決定,各方去辦”[37],黨決策的是政治問題,國家機關自主決策的是行政問題。所謂政治問題,首先是事關政治的方向、原則、路線、制度等問題,還包括本級決策主體所轄地域范圍內經濟、文化、社會、生態等各方面建設中的根本性、長遠性、全局性、戰略性、宏觀性問題,黨要在上述問題上把方向、謀大局、定政策、促改革、保落實。例如,中央委員會工作條例第十四條規定,中央委員會討論和決定關系黨和國家事業發展全局的重大問題。地方黨委工作條例第九條規定,地方黨委討論和決定本地區經濟社會發展戰略、重大改革事項、重大民生保障等經濟社會發展重大問題。
             
              第二,通過黨規明確政治決策的權限劃分。黨中央集中統一領導是黨的領導的最高原則。黨章第十六條,以及《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第三部分規定,涉及全黨全國性的重大方針政策問題,只有黨中央有權作出決定和解釋。各部門各地方黨組織和黨員領導干部可以向黨中央提出建議,但不得擅自作出決定和對外發表主張。同時,地方各級黨委對于本地區重大問題有決策權,但也必須在黨中央有關決策的范圍之內。
             
              第三,通過黨規明確政治決策的法治方式。按照依法執政原則,黨的決策行為并不直接替代國家機關的決策行為,黨的主張還需由國家有關機構按照法定權限和程序轉化為國家意志,方才對社會產生強制約束力。例如,地方黨委工作條例第五條規定,通過法定程序使黨組織的主張成為地方性法規、規章或者其他政令。在中國特色社會主義制度下,黨的決策對于國家政權既不是直接的命令,也不是普通的建議,而是通過特有的領導體制機制發揮約束力的“意見”,具有準議案性、準審批性、協調性。[38]
             
              第四,通過黨規明確黨的政治決策與國家機關依法決策的銜接機制。黨作決策的途徑既可以是主動指示,也可以是依請示作出批示。例如,《中國共產黨重大事項請示報告條例》詳細規定了黨組織應當向上級黨組織請示、報告、報備的事項,以及相應的程序、方式等。國家機關的決策方案就是通過機關黨組向黨委進行請示。這在國法中也有所體現,如《重大行政決策程序暫行條例》(國務院令第713號)第三十一條規定:“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告。”黨委主動提出的決策意見也通過國家機關黨組來傳達貫徹。例如,黨組工作條例第十七條規定,黨組討論和決定本單位貫徹落實黨中央以及上級黨組織決策部署的重大舉措。
             
              第五,制定專門黨規規范有關工作領域的決策行為。例如,黨中央就立法(含修憲)決策行為專門制定《關于加強黨領導立法工作的意見》,規定了黨對立法工作重大事項決策的范圍和程序等。又如,在應急工作方面,建議總結新冠肺炎疫情防控成功經驗,制定“黨領導突發事件應對工作條例”“地方黨政領導干部應急工作責任制規定”等黨規,明確各級黨組織對應急處置的決策職責,實行應急工作黨政同責制度。
             
              第六,制定黨規細化決策程序制度。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》提出研究制定地方黨委決策程序規定,提高黨委科學民主依法決策水平。依法決策之“法”包括國法和黨規,但從專門規范黨的決策行為(而非決策內容)的角度來講,主要是指黨內法規。目前,關于決策權限、責任的黨規制度比較健全,關于決策程序的規定比較簡約、分散,建議制定專門的黨委決策程序條例,對調查研究、擬訂方案、專家咨詢、征求意見、風險評估、合法合規性審查、集體討論決定等作出具體規定。[39]
             
              2.政權掌控行為
             
              掌控政權是政治決策轉化為法律、國策和政令的前提條件。在西方,政黨掌控政權主要就是掌控國家機關領導成員的任免。在當代中國治理體系中,黨的政權掌控行為分為兩大類:干部掌控行為、機構掌控行為。
             
              第一,干部掌控行為又分為輸送干部和監督干部兩個方面。黨向國家機構和社會重要組織輸送執政骨干,以掌控國家權力和社會公權力,受黨規和國法或組織章程的協同規范。即黨組織推薦、提名人選的產生,由《黨政領導干部選拔任用工作條例》等黨規來規范,人選的選舉和依法任免由有關法律、組織章程等規范。按照黨管干部原則,選拔任用非中共黨員領導干部參照黨規執行;《公務員法》也規定堅持黨管干部原則。除基本法規外,還就工作環節、各類單位制定了實施規定。前者如黨政領導干部職務任期暫行規定、交流工作規定、任期回避暫行規定,推進領導干部能上能下若干規定(試行),干部選任工作監督檢查和責任追究辦法等;后者如央企、高校、公立醫院、科研事業單位、宣傳思想文化系統事業單位等的領導人員管理辦法,根據這些單位的特點,對其領導班子成員的任職條件和資格、選任程序等作出規定。為了切實選賢任能,還需要在能力培養、知事識人、遴選程序等方面進一步健全配套黨規制度。
             
              黨不僅要輸送干部,還要監督干部。王岐山同志指出:“管理和監督是領導的重要內容,沒有管理監督,黨的領導就會落空。”[40]黨對執政干部的監督包括工作監督與法紀監督兩大方面,前者主要是監督干部對黨和國家重要決策部署的貫徹落實情況,后者是監督干部行使權力的合法性、廉潔性情況,二者有緊密關聯。這方面的黨規,綜合性的例如領導干部考核工作條例、黨內監督條例、問責條例、紀律處分條例等;專門領域的例如《中央生態環境保護督察工作規定》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》等(在“1+4”黨規體系架構中,干部監督行為的制度規范被歸為黨的監督保障法規)。這些黨規強化了干部職責、明確了責任追究,同時也是(應當)對監督行為進行規范,既要實現有錯必糾、失責必問、問責必嚴,又要防治亂問責、錯問責、問錯責。
             
              第二,機構掌控行為主要是通過黨組工作、機構編制工作來實施。黨組是黨在國家機關等非黨組織的領導機關中設立的領導機構。黃文藝教授指出這是不同于西式的內部執政方式(即干部輸送)的又一種內部執政方式。[41]黨組是一種嵌入性組織,在黨的組織體系中具有特殊而重要的地位。自立性的各級黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用;嵌入性的黨組在本單位發揮領導作用,決策本單位業務工作重大問題;黨組必須服從黨委的領導。黨章專設一章規定黨組。黨中央專門制定了黨組工作條例。該條例第四條規定,黨組應堅持正確領導方式,實現黨組發揮領導作用與本單位行政領導班子依法依章程履行職責相統一。為此,國有企業基層黨組織工作條例(試行)明確了國企黨委(黨組)對企業重大經營管理事項研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序。黨組實行集體領導制度,按少數服從多數討論決定問題。那么,對于人大、法院等機關,其黨組決策與機關自身領導班子決策制度具有內在一致性;而對于實行首長負責制的行政機關,有必要通過黨規解釋或配套規定明確行政機關黨組會議決策是行政首長主持行政會議決策的前置程序而非替代,并且在決策內容上應各有側重。[42]
             
              機構是黨執政的重要平臺,編制是黨執政的重要資源,通過集中統一領導黨和國家機構編制工作,推動科學設置機構、合理配置職能、統籌使用編制,實現黨的執政資源優化配置。2019年出臺的《中國共產黨機構編制工作條例》明確了黨管機構編制原則,規定機構編制工作中的領導關系,對動議、論證、審議決定、組織實施等環節作出基本規范,是推進機構編制法治化的重要制度成果。此前制定的《機構編制監督檢查工作暫行規定》《全國機構編制核查暫行辦法》應根據新形勢予以修訂。
             
              3.政務管理行為
             
              在中國特色社會主義制度下,黨的執政行為還包括直接管理有關政務。從管理學上講,領導活動與管理活動聯系緊密,同時在性質、對象及其范圍、職能和行為體系、行為主體和方式等方面有著重要區別。[43]領導不等于管理、領導者原則上不應代行管理者的職權這一原理是政治學、憲法學主張黨政職能分工的理論基礎。但正如習近平指出的:“不能簡單講黨政分開或黨政合一,而是要適應不同領域特點和基礎條件,不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式。……打破所謂的黨政界限,同一件事情弄到一塊去干,增強黨的領導力,提高政府執行力,理順黨政機構關系。”[44]《中國共產黨工作機關條例(試行)》第五條規定黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公,仍由黨委主管,這在組織法規層面為黨的政務管理行為提供了制度依據。黨的十九屆三中全會作出統籌設置有關黨政機構的改革決定,黨的有關職能部門統一管理相關行政工作,對外保留或加掛行政機關牌子;紀委、監委合署辦公,履行紀檢、監察兩項職責,實行一套工作機構、兩個機關名稱。同時,“黨領導一切并不是說黨要包攬包辦一切,并不是事無巨細都抓在手上,要防止越俎代庖,陷入事務主義。”[45]所以,黨直接進行政務管理限于黨管干部、黨管意識形態等少數領域。
             
              黨的政務管理行為有兩個方面:一是抽象立規,二是具體執行。前者主要是指:(1)黨政合設后黨的工作機關制定有關政務管理法規,例如,國家公務員局并入中共中央組織部之后,中組部制發了《公務員范圍規定》《公務員錄用規定》《公務員職務、職級與級別管理辦法》等一系列公務員管理法規制度。(2)合署辦公的黨政機關聯合制定有關政務管理法規,例如,中央紀委國家監委印發《國家監察委員會管轄規定(試行)》《監察機關監督執法工作規定》等。此外,少數涉及行政管理、監察管理的法規的制發主體是中央辦公廳,如《公務員職務與職級并行規定》《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》等。在2019年10月全國人大常委會決定國家監察委員會可以根據憲法和法律制定監察法規之后,監察法規(不涉及紀委工作權責)納入國法體系,黨的機構不應再在形式上作為監察法規的制定和公布主體。
             
              在具體執行方面,(1)黨政合設后黨的工作機關(以下簡稱融政性黨組織)的具體管理行為。它以國家行政機關名義作出,事實上是黨的工作機關作出的行為。習近平指出:“這次機構改革,在黨中央有關職能部門加掛了政府機構牌子,是因為這些部門承擔著管理職能,需要以政府名義開展工作。……牌子怎么用,怎樣履行行政管理職責,要研究清楚,有一套相應規則和程序。”[46]這種規則和程序就是規范黨的政務管理行為的重要法規。另外,這也提出了公法救濟制度創新問題。從國法角度看,融政性黨組織既具有傳統意義上的領導主體身份,又具有行政主體的身份,它的對外管理行為可能是直接依據國法作出的,[47]將直接影響相對人的權利義務。有學者建議,為保障相對人的合法權益,融政性黨組織應按照行政機關身份接受社會和司法監督,引發行政復議訴訟的,以行政機關名義應訴。[48]融政性黨組織制定的、被作為行政執法主要依據的規范性文件應有限度地納入行政訴訟附帶審查。[49]如可行,黨規應予部署推動。(2)黨政合署辦公機關的具體管理行為。以紀委監委為例。紀委監委的職權不僅涉及前文所述的干部監督(這是目的性行為),而且也包括執行、管理(這是手段性行為)。盡管紀委監委內部有一定的執紀與執法分工,但在總體上可以說紀委也在行使作為國家機構職權的監察權,執行國家的有關法律。綜上可見,對于規范黨在政務管理上的具體行為,黨規單軌治理還不夠,還需要國法的協同治理。
             
              領導行為包括權力(強制性)要素和非權力(非強制性)要素。[50]執政行為是權力行為,是法治的“主戰場”,故以上做了重點討論。接下來,對社會領導行為的黨規治理進行簡要闡述。
             
              (二)社會領導行為的黨規治理
             
              1.合作協商行為
             
              黨對社會力量的領導,首先是對各民主黨派、無黨派人士的領導,在此前提下實行多黨合作和政治協商。黨的合作協商行為主要可分為三類:一是主導協商,即主導同民主黨派之間的政黨協商,以及主導人大、政府、團體等其他方面的民主協商。二是支持參政,即支持民主黨派和無黨派人士參加國家政權,以及支持他們參與重要方針政策、重要領導人選的協商,參與國家事務的管理,參與政策、法律的制定和執行。三是支持議政,例如支持民主黨派和無黨派人士對國家機關提交人大審議的工作報告、政府有關重要政策措施和重大建設項目提出意見和建議。《中國共產黨統一戰線工作條例》對這些領導行為作了基本規范,還有其他法規制度就有關事項作出規定。例如,2015年中辦印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》要求把政治協商作為重要環節納入決策程序,黨委會同政府、政協制定年度協商計劃,對明確規定需要協商的事項必須經協商后提交決策。習近平指出,要對政協協商的“參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規定”。[51]
             
              2.宣傳教育行為
             
              黨章總綱規定黨必須做好宣傳教育工作。習近平強調,意識形態工作是黨的一項極端重要的工作。黨的宣傳教育行為可分為理論傳播、價值判斷、輿論引導、文藝主導等行為類型。《中國共產黨宣傳工作條例》對這些領導行為作了基本規范,還有其他法規制度就有關事項作出規定。例如,2013年中辦印發《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》,2016年中辦國辦印發《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》,確定新時代中國的主流價值觀,并推動其融入法律法規和公共政策。宣傳教育行為的黨規治理一方面要確保落實意識形態工作責任制,糾正宣傳教育缺位、潦草等問題;另一方面,對于人民內部的思想問題,黨規制度要避免簡單地規定采取強制手段處理,而應以“用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決”[52]、“輿論監督和正面宣傳是統一的,而不是對立的”、“正確區分學術問題和政治問題”[53]等原則為指導來設計多樣化的領導和管理方式。對于抨擊四項基本原則、丑化黨和國家形象、炒作放大個別問題煽動社會不滿情緒等違法言論,要上升到國法層面予以打擊和遏止。
             
              3.率先垂范行為
             
              黨章總綱規定必須發揮全體黨員的先鋒模范作用。根據黨章對黨員義務的規定,黨員主要應在以下幾個方面對人民群眾進行示范:學理論、強信念;講奉獻、創佳績;守法紀、踐美德;護民利、勇斗爭。黨員及黨員干部在工作、學習和社會生活中發揮先鋒模范作用,是黨的領導落實到社會層面的終端機制,可納入黨的領導行為范疇。但對于率先垂范行為并不是要制定一種領導法規去規范,而是要通過黨內教育、獎懲等措施來引導和保證黨員做到率先垂范,即通過黨的自身建設法規、監督保障法規來提供行為的發生基礎和動力機制。例如,作為黨的自身建設法規的黨員教育管理工作條例規定,黨組織教育引導幫助黨員強化理論武裝、遵守黨規國法、密切聯系服務群眾、提高綜合素質和履職能力等,并對黨員發揮先鋒模范作用情況進行監督。
             
              結語
             
              面對依規治黨的新時代命題,鑒于“行為”一詞與法治、法學的親緣性,采用“(黨的)領導行為”概念有利于提升黨的領導規范化形象,有助于深化黨內法規理論研究。在堅持黨的全面領導和長期執政之憲制前提下,繼續推進黨的領導制度化法治化,主要就是討論黨的領導行為規范化程序化。這既非有關領導方法和藝術的管理科學觀察,更非關于領導體制和模式之政體理論乃至政治哲學爭論,而是關于領導機制、手段和途徑等的政法規范研究。這種研究深化拓展下去,將具有兩方面的意義。第一,完備的黨規體系離不開各部門黨規的體系化,黨的領導行為及其類型研究為立規者完善黨的領導法規體系提供了一種思路;第二,為形成并發展更加精細的領導法規教義學夯實基礎,從而為執規者提供更可靠的黨規學說,為學習者提供更完善的知識體系。
             
              相對于黨的建設法規是既治理黨員領導干部又治理普通黨員的行為、既治理黨組織又治理黨員個人的行為而言,黨的領導法規聚焦治理擔負領導職責的黨組織的行為,可謂依規治黨的高級形態。黨的領導行為二分法對應著領導活動的雙重性,即黨的領導要有效實現,權力領導和非權力領導二者缺一不可。執政行為是作用于國家政權、以發揮支配力為目的的硬權力行為,它與黨和國家領導制度密切相關,應有明確的黨規或者國法依據,適用“法無授權即禁止”原則。社會領導行為是作用于社會組織和群眾、以發揮影響力為目的的軟權力行為,它并不適用“法無授權即禁止”原則,因而是開放性的,不違反黨規和國法的禁止性規定即可。對于這兩類領導行為的黨規治理,思路應有差別。

            【作者簡介】
            蔣清華,中南大學法學院,廈門大學黨內法規研究中心。
            【注釋】
            [1][30]習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第223、71頁。
            [2][10][28]宋功德、張文顯主編:《黨內法規學》,高等教育出版社2020年版,第165、166、184、184~187頁。
            [3]本書編寫組編著:《黨的十六屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》,黨建讀物出版社、學習出版社2004年版,第145頁。
            [4][德]黑格爾:《法哲學原理》,范揚、張企泰譯,商務印書館1961年版,第126頁。
            [5]《馬克思恩格斯全集》第一卷,人民出版社1995年版,第121頁。
            [6]張文顯:《法哲學范疇研究》(修訂本),中國政法大學出版社2001年版,第二章“法律行為”(第60~93頁)。
            [7]例如,謝邦宇:《領導行為必須全面法律化》,《法學》1990年第12期,第4~8頁;張鴿盛、倪林:《市場經濟和領導行為法律化》,《政治與法律》1994年第4期,第59頁。
            [8]黃文藝:《中國政法體制的規范性原理》,《法學研究》2020年第4期,第21頁。
            [9]施新州:《論黨的領導法治化》,《上海政法學院學報(法治論叢)》2020年第2期,第125頁。
            [11][27]歐愛民:《中國共產黨黨內法規總論》,人民出版社2019年版,第308~309、314~320、315~319頁。
            [12]王岐山:《開啟新時代踏上新征程》,《人民日報》2017年11月7日第2版。
            [13][德]卡爾·拉倫茨:《法學方法論》(全本·第六版),黃家鎮譯,商務印書館2020年版,第592頁。
            [14]張恒山:《中國共產黨的領導與執政辨析》,《中國社會科學》2004年第1期,第5、14頁。
            [15]石文龍:《依法執政的制度化建設研究》,中國社會科學出版社2013年版,第26~32頁。
            [16]石泰峰:《領導方式法律化探討》,《理論月刊》1987年第7期,第45~48頁;萬長松:《試論領導方式的法律化》,《領導科學》1990年第9期,第35~36頁。
            [17]田飛龍:《中國憲制轉型的政治憲法原理》,中央編譯出版社2015年版,第396~399頁。
            [18]蔣清華:《黨的領導權與執政權之辨》,《政治與法律》2016年第8期,第58~68頁。
            [19]中共中央黨校理論部編:《中國共產黨建設全書(1921-1991)第六卷:黨的領導工作》,本卷主編:范耀天、平華,山西人民出版社1991年版,第12~14頁。
            [20]馮秋婷等主編:《中國共產黨執政方式探析》,中共中央黨校出版社2001年版,第24頁。
            [21]李良棟等:《改革和完善黨的領導方式和執政方式問題研究》,中共中央黨校出版社2013年版,第77頁。
            [22]郭亞丁:《黨的領導要論》,吉林人民出版社2003年版,第142~143頁。
            [23]許耀桐等:《依法治國怎樣堅持黨的領導》,湖南人民出版社2015年版,第21~22頁。
            [24]袁曙宏:《黨依法執政的重大理論和實踐問題》,《國家行政學院學報》2006年第1期,第13頁。
            [25]楊紹華:《科學執政民主執政依法執政——中國共產黨執政方式問題研究》,人民出版社2008年版,第205~206頁。
            [26]陳云良、蔣清華:《中國共產黨領導權法理分析論綱》,《法制與社會發展》2015年第3期,第52~53頁。
            [29]《江澤民文選》第一卷,人民出版社2006年版,第112頁。
            [31]林尚立:《領導與執政:黨、國家與社會關系轉型的政治學分析》,《毛澤東鄧小平理論研究》2001年第6期,第39~40頁;石泰峰、張恒山:《論中國共產黨依法執政》,《中國社會科學》2003年第1期,第14頁。
            [32]何華輝:《比較憲法學》,武漢大學出版社2013年版,第301頁。
            [33]張文顯:《國家制度建設和國家治理現代化的五個核心命題》,《法制與社會發展》2020年第1期,第15頁。
            [34]黃文藝:《堅持黨對全面依法治國的領導》,《法治現代化研究》2021年第1期,第46頁。
            [35]何毅亭:《中國共產黨是最高政治領導力量》,《學習時報》2019年5月17日第1版。
            [36][美]弗蘭克·古德諾:《政治與行政——政府之研究》,豐俊功譯,北京大學出版社2012年版,第15頁。
            [37][52]《毛澤東文集》第七卷,人民出版社1999年版,第355、209頁。
            [38]蔣清華:《意見權:黨的執政權屬性新探》,《廣東行政學院學報》2020年第3期,第60~67頁。
            [39]蔣清華:《完善黨委決策制度的法學思考》,《當代世界與社會主義》2017年第1期,第45~47頁。
            [40]王岐山:《全面從嚴治黨承載起黨在新時代的使命》,《人民日報》2016年11月8日第3版。
            [41]黃文藝:《論依法執政基本內涵的更新》,《法制與社會發展》2014年第5期,第78頁;黃文藝:《法治中國的內涵分析》,《社會科學戰線》2015年第1期,第228頁。
            [42]蔣清華:《行政機關黨組制與首長制關系的規范解釋》,《中外法學》2020年第6期,第1567~1571頁。
            [43]徐莉:《組織中的領導者與領導過程》,中國社會科學出版社2014年版,第29~45頁。
            [44][46]習近平:《論堅持黨對一切工作的領導》,中央文獻出版社2019年版,第231、301頁。
            [45]中共中央宣傳部:《習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答》,學習出版社、人民出版社2021年版,第432頁。
            [47]例如,2018年機構改革之后,《義務教育法》《公共圖書館法》中的“出版行政主管部門”改為“出版主管部門”。這里的出版主管部門就是劃入新聞出版管理職責、對外加掛新聞出版署(局)牌子的黨的宣傳部門。
            [48]馬懷德:《運用法治方式推進黨和國家機構改革》,《中國黨政干部論壇》2018年第5期,第21頁。
            [49]黃先雄:《黨政合設合署與行政訴訟制度的回應》,《中外法學》2020年第2期,第312~316頁。
            [50]郭亞丁:《黨的領導要論》,吉林人民出版社2003年版,第50頁;宋功德、張文顯主編:《黨內法規學》,高等教育出版社2020年版,第184頁。
            [51]習近平:《在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話》(2019年9月20日),《人民日報》2019年9月21日第2版。
            [53]習近平:《論黨的宣傳思想工作》,中央文獻出版社2020年版,第188、239頁。

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