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            論環境民事公益訴訟中的支持起訴


            秦天寶


            【學科類別】民事訴訟法
            【出處】《行政法學研究》2020年第6期
            【寫作時間】2020年
            【中文摘要】作為一項環境民事公益訴訟的重要制度安排,支持起訴擔綱著平衡多元起訴主體間關系的重任。環境公益訴訟中的支持起訴存在依據模糊化、功能虛置化和角色替代化等問題。環境民事公益訴訟中的支持起訴應當在明確功能定位的基礎上進行制度的改革完善。其功能定位應具體為:以社會組織的原告地位為前提的幫助與協助為模式選擇,以作為檢察機關的義務與職責為規范定位,和以作為多元共治環境治理體系的重要體現為價值追求。同時,應當在支持起訴之條件、支持起訴之啟動、支持起訴之方式和支持起訴之保障等方面進行具體的制度完善。
            【中文關鍵字】環境民事公益訴訟;支持起訴;社會組織;檢察機關;環境治理
            【全文】

              近來年,環境民事公益訴訟制度在維護環境公共利益的實效上取得了矚目成績,其自身也實現了從實踐探索到試點實施再到立法確立的質的飛躍,已然成為國家環境治理體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會明確提出要堅持和完善生態文明制度體系,并將完善生態環境公益訴訟制度作為嚴明生態環境責任制度的重要課題之一。對于處在“后立法時代”的環境民事公益訴訟制度而言,應當以具體規則和配套制度的完善為未來面向;其中,支持起訴制度的改革完善是不可回避且必須直面的問題之一。
             
              當前,環境民事公益訴訟中的支持起訴制度存在著應然與實然的背離,如由法律規范的沖突致使的支持起訴依據模糊化問題,由環境檢察民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟的擠壓引發的支持起訴功能虛置化問題,由檢察機關與社會組織的訴權順位錯位引發的支持起訴角色替代化問題,等等。鑒于此,本文在全面梳理支持起訴存在的問題和明確支持起訴制度的功能定位基礎上,提出我國環境公益訴訟中支持起訴制度的完善建議,以期對環境民事公益訴訟制度的理論完善與實踐發展有所裨益。
             
              一、環境民事公益訴訟中支持起訴之現狀梳理
             
              作為一項環境民事公益訴訟的重要制度,支持起訴制度擔綱著平衡多元訴權主體之間內在關系,踐行環境治理多元共治理念,協助[1]并提升社會組織的環境權益救濟能力之重任。然而,實然層面的環境民事公益訴訟支持起訴制度似有束之高閣之傾向,集中表現為支持起訴依據的模糊化、支持起訴功能的虛置化和支持起訴角色的替代化三個方面。
             
              (一)支持起訴依據的模糊化
             
              法律規范是法學研究最為基本之素材。經由對現行法律規范和司法解釋的梳理,環境民事公益訴訟中支持起訴的條款存在碎片化、模糊化且條款間自相矛盾的問題(參見表1)。
            表1環境民事公益訴訟中支持起訴的相關規定
             
              第一,調整對象的不同決定了民事訴訟支持起訴原則無法成為環境民事公益訴訟支持起訴的規范依據。《民事訴訟法》民事訴訟支持起訴原則的適用范圍應當限于民事私益訴訟。這是因為,一方面,從該條出臺的時代背景和立法意旨來看,《民事訴訟法》制定之初并無公益訴訟的理念和實踐,立法者不可能將公益訴訟納入到調整范圍之中。另一方面,該條明確規定,機關、社會團體、企事業單位可以支持“受損害的單位或者個人”提起民事訴訟;而根據《民事訴訟法》第3條適用范圍中“財產關系和人身關系”的表述,顯然其所指的是有關主體在其財產或者人身權益受到損害之后提起的民事私益訴訟,這明顯區別于民事公益訴訟的調整對象。理論上,環境公共利益是一種與人身利益和財產利益相并列的人之利益,環境公益訴訟不應包括基于人身權利或財產權利提起的環境侵權訴訟。[2]實踐中,環境民事公益訴訟突破了傳統民事訴訟法所確立的實體當事人理論,承認訴權與實體權利的分離,鼓勵“非利害關系人”對污染環境、破壞生態等損害公共利益的行為提起訴訟。[3]倘若直接以《民事訴訟法》第15條作為規范依據,就會推導出不具備“法律上利害關系”的社會組織為環境污染行為的直接受損害對象的結論。這顯然是自相矛盾,無法自圓其說。
             
              第二,《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境民事公益訴訟司法解釋》)第11條關于“依據民事訴訟法第15條的規定,可以……支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟”的規定,在2017年之前是環境民事公益訴訟支持起訴制度的具體表達。因其以《民事訴訟法》第15條為規范依據,故其無法跳出環境民事公益訴訟調整范圍自相矛盾的桎梏。以民事私益訴訟支持起訴原則為前提制定的環境民事公益訴訟支持起訴具體規則難言合理。司法實踐中,前述兩項規范條款已然成為環境民事公益訴訟中支持起訴的“當然”依據。如中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴卜憲果、卜憲全等環境侵權責任糾紛案中,徐州市人民檢察院認為,其依據《民事訴訟法》第15條的規定,支持中國綠發會對被告提起本案訴訟,且該支持起訴行為得到人民法院的肯認。[4]再如,張玉山、鄺達堯與被上訴人廣東省廣州市人民檢察院水污染責任糾紛環境民事公益訴訟案中,人民法院認為,根據《環境民事公益訴訟司法解釋》第11條的規定,負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關可以依法支持社會組織提起環境民事公益訴訟。[5]《環境民事公益訴訟司法解釋》第11條,實際上突破了《民事訴訟法》第15條的規范內涵和規范目的。在環境民事公益訴訟發展之初、現行法律缺乏明確依據的時候,該司法解釋作為權宜之計尚有一定的合理性。但2017年《民事訴訟法》修訂之后,二者均不宜再作為環境民事公益訴訟支持起訴的規范依據。
             
              第三,支持起訴依據的不明確致使適用的可操作性大打折扣。《民事訴訟法》第55條第1款規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”,2017年增修后的第2款規定“前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。”據此,第55條第2款才是環境民事公益訴訟中支持起訴制度最優之規范。與《民事訴訟法》第15條相比,其屬于后法,也是特殊性規范,應當優先適用;而與《環境民事公益訴訟司法解釋》第11條相比,其法律位階更高,也應當優先適用。但是該項法律條款存在模糊化問題,所引發的理論與實踐爭議主要有:支持起訴是檢察機關的一項權力還是職責(義務),檢察機關支持起訴的條件、支持起訴的方式、檢察機關支持起訴與檢察機關自身提起環境民事公益訴訟如何協調,等等。筆者認為,《民事訴訟法》第55條第2款之規定不明確,應是“民事公益訴訟制度入法”后,前述司法機關和檢察機關仍然繞道選擇適用《民事訴訟法》第15條以及《環境民事公益訴訟司法解釋》第11條的主要考量因素。
             
              (二)支持起訴功能的虛置化
             
              為充分了解環境民事公益訴訟中支持起訴制度的適用情況,筆者在“中國裁判文書網”“民事案由”下,以“公益訴訟”“支持起訴”為關鍵詞,以2015年至2019年為檢索時間,同時分別代入前文涉及的三個法律條款,經由人工識別,共收集到有效司法案例305個。[6]
             
              通過觀察發現(參見圖1),一方面,環境民事公益訴訟案件逐年上升。其中,2015年15件、2016年47件、2017年63件、2018年84件和2019年96件。另一方面,環境民事公益訴訟中支持起訴的案件數量趨于穩定,但占當年環境民事公益訴訟案件的比重嚴重下滑。其中,2015年4件,占當年案件數量的26.67%;2016年6件,占當年案件數量的12.77%;2017年3件,占當年案件數量的4.76%;2018年2件,占當年案件數量的2.38%;2019年2件,占當年案件數量的2.08%。據此可以初步判斷,我國環境民事公益訴訟中支持起訴制度的適用呈現虛置的傾向。
             
              同時,根據粗略統計,“在過去五年間(2015-2019年-筆者注),有提起過一起以上公益訴訟案件的社會組織應該在30家左右”。[7]環境民事公益案件在上升、提起公益訴訟案件的社會組織在增加,但支持起訴案件數量沒有相應增加。其中原因之一,應當是社會組織雖然提起了環境民事公益訴訟但未申請檢察機關支持起訴。而這種現象的出現,有一個不容忽視的背景,亦即在社會組織和檢察機關都有權提起環境民事公益訴訟的前提下,社會組織普遍擔心檢察機關會擠壓它們的生存空間,[8]在對檢察機關支持起訴的法律性質和實際作用不甚明了的情況下,申請檢察機關支持起訴之后也許會被檢察機關“反客為主”、甚至取而代之。這種憂慮必然會導致社會組織不會積極主動申請檢察機關支持起訴,而這恰恰進一步表明環境民事公益訴訟支持起訴制度存在作用虛置化的問題。
            圖12015-2019年環境民事公益訴訟及支持起訴案件情況
             
              (三)支持起訴角色的替代化
             
              在解析“支持起訴替代化”問題之前,需要從應然層面分析支持起訴制度在整個環境民事公益訴訟中的角色定位。《民事訴訟法》第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴”。對此,可作如下分析:第一,就從屬關系角度看,支持起訴制度服務于社會組織,并為其提起環境民事公益訴訟提供重要保障;第二,就支持起訴的對象看,社會組織是被支持方,檢察機關是支持方;[9]第三,就訴訟提起之順位看,社會組織提起環境民事公益訴訟優位于檢察機關提起環境民事公益訴訟,只有社會組織不提起環境民事公益的情況下,檢察機關才享有提起訴訟之權利。
             
              但是,司法實踐中支持起訴呈現被替代的傾向,突出表現為社會組織之提起環境民事公益訴訟的空間受到行政機關和檢察機關的擠壓,與應然層面的《民事訴訟法》第55條之立法目的相背離。這種現象被可稱之為“支持起訴替代化”或“環境民事公益訴訟公法化”。這也是公益訴訟“國家化”在環境民事公益訴訟中的重要表現。[10]
             
              就檢察機關而言,已然成為環境民事公益訴訟最主要的發起主體。2015年《環境保護法》生效前,人民法院在判斷環境公益訴訟原告資格問題上基本持相對開放的態度,彼時,社會組織、行政機關和檢察機關提起的環境公益訴訟案件數量基本保持三足鼎立的狀態。如有學者通過對2007-2012年的環境民事公益訴訟案件數量統計,發現社會組織占30%、行政機關占30%、檢察機關占40%。[11]而這一平衡隨著檢察公益訴訟的改革試點以及檢察機關職能的調整與轉型,發生了結構性改變。自2015年7月檢察公益訴訟試點工作實施以來,檢察機關逐步走上舞臺的中心,“檢察機關更多地作為一方當事人提起訴訟,支持起訴工作相對弱化”。[12]檢察機關憑借其自身的優勢在環境民事公益訴訟中發揮著舉足輕重的作用。也就是說,檢察機關在環境民事公益訴訟中的角色轉化,側面也表明支持起訴制度的弱化和替代化。
             
              就行政機關而言,借助“生態環境損害賠償制度”試點實施之東風,成為環境民事公益訴訟的又一主要發起主體。2017年12月,中辦、國辦發布《生態環境損害賠償制度改革方案》授權省級、市地級政府及其指定的部門或機構作為本行政區域內“生態環境損害賠償權利人”。這表明行政機關可以提起生態損害賠償訴訟以維護環境公共利益保護。在理論上,生態損害賠償訴訟的性質存在紛爭,主要有“國益訴訟說”[13]“私益訴訟說”[14]“特殊的民事公益訴訟說”[15]“民事公益訴訟說”[16]“混合訴訟說”,等等。生態損害賠償訴訟法律屬性的理論紛爭,無礙于其在司法實踐中對社會組織提起環境民事公益訴訟空間的嚴重擠壓。應然層面上,行政機關可以解釋為《民事訴訟法》第55條規定的“法律規定的機關”,其與社會組織共同構成了第一順位的起訴主體。但是,鑒于行政機關作為公權力機關所擁有的地位優勢和技術優勢,其在維護環境公共利益的效能上明顯優于社會組織。換句話說,基于環境公共利益保護之效能的考量,作為法定起訴主體的社會組織提起環境民事公益訴訟的數量和比重將大幅下滑,而服務于社會組織的支持起訴制度必將受到嚴重影響。
             
              誠然,檢察機關替代社會組織進行環境民事公益訴訟在部分領域效果上也許更好。但制度優劣的判斷不宜過度唯效果論,也不宜脫離體系去討論。我們應當從環境公益訴訟支持起訴制度的應然層面進行價值分析,去合理確定社會組織、檢察機關和行政機關各自在環境民事公益訴訟中的定位和功能,是否與多元共治環境治理體系協調、匹配。在環境公益訴訟中檢察機關職權不斷擴張、出現公益訴訟行政化和國家化苗頭的背景下,這種界分可能更為重要。
             
              綜上所陳,環境公益訴訟中的支持起訴制度已然存在依據模糊化、功能虛置化和角色替代化的問題,其中,法律條款的模糊化和自相矛盾是最為直接的核心問題。鑒于此,依據《民事訴訟法》第55條之立法目的,回溯并明確支持起訴制度的功能定位,對我國環境民事公益訴訟中支持起訴制度的改革完善刻不容緩。
             
              二、環境民事公益訴訟中支持起訴制度的功能定位
             
              功能定位回答的是我們需要什么樣的環境公益訴訟支持起訴制度,這是支持起訴制度改革完善的前提和基礎。環境公益訴訟中支持起訴制度的功能定位應當具體化為:以社會組織的原告地位為前提的幫助與協助為模式選擇,以作為檢察機關的義務與職責為法律定位,和以作為多元共治環境治理體系的重要體現為價值追求。
             
              (一)模式選擇:以社會組織的原告地位為前提的幫助與協助
             
              環境公益訴訟中支持起訴的模式選擇主要有“實質介入說”和“謙抑幫助說”兩種觀點。
             
              就“實質介入說”而言,持該觀點的學者以《民事訴訟法》第11條支持起訴原則中的“國家干預說”[17]為邏輯起點,認為“環境民事公益訴訟中的支持起訴應當是對訴訟全過程的實質參與”[18]“檢察機關不是進行道義上的支持,也不是進行物質上的支持,而是運用檢察權進行調查取證以及提供法律幫助,并且在法庭審理中與原告一道參與法庭調查以及辯論,加強原告的力量”。[19]
             
              就“謙抑幫助說”而言,持該種觀點的學者認為在環境民事公益訴訟中,檢察機關應對社會組織保持謙抑與尊讓,可以對案件發表自己的支持意見,但不能參與法庭調查與辯論。[20]
             
              兩種觀點各有利弊。從環境公共利益維護的效果上看,“實質介入說”模式下的支持起訴制度可能是最佳選擇,但其有可能使得檢察機關檢察權力的擴張并滑向前文所提及的支持起訴替代化的漩渦中。“謙抑幫助說”雖然在社會組織與檢察機關的角色定位上進行了區隔,但極可能使得支持起訴流于形式,使得環境公共利益維護的實際效能大打折扣。
             
              筆者認為,環境公益訴訟中支持起訴的模式應當綜合兩種觀點的優勢,在尊重社會組織原告資格的前提下以其為主要對象進行幫助與協助。這種模式選擇有兩個要義:一方面,《民事訴訟法》雖然規定檢察機關既可以支持行政機關提起生態環境損害賠償訴訟,也可以支持社會組織提起環境民事公益訴訟,但考慮到行政機關同樣屬于公權力機關、其所擁有的地位優勢和技術優勢不亞于檢察機關,檢察機關可以集中有限資源,以社會組織作為支持起訴的主要對象。另一方面,支持起訴也應充分尊重社會組織在環境民事公益訴訟中的原告資格;檢察機關的介入應當以適當且必要為基本前提,所提供的幫助和協助不應影響、干擾甚至沖擊社會組織在訴訟中的主體地位。
             
              (二)規范定位:檢察機關的義務與職責
             
              《民事訴訟法》第55條第2款規定:“前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴”。有學者根據對“可以”一詞的解讀,認為支持起訴是檢察機關的權利而非職責。[21]筆者認為,檢察機關為社會組織提起環境民事公益訴訟提供支持、幫助與協助既是一項義務也是其職責所在。具體可作如下分析:
             
              其一,“國家義務與公民權利”結構下支持起訴是檢察機關的一項義務。從法治國家發展的趨勢來看,“國家義務與公民權利已經成為現代國家與公民關系的主軸”,[22]也構成了國家治理體系與治理能力現代化的重要支點。根據《民事訴訟法》第55條第2款立法目的之規范指引,社會組織依法享有獲得支持起訴的權利,該權利可視為公民權利的擬制及具體化;與之相對應,檢察機關有向社會組織提供支持起訴的義務,該義務可視為國家義務在環境民事公益訴訟中的具體化。換言之,當處于前一順位的社會組織提起環境民事公益訴訟時,其有權利向檢察機關申請支持起訴,而此時對本案不具備原告資格的檢察機關應當提供必要的幫助與協助。[23]
             
              其二,向社會組織提供支持起訴是檢察機關的職責,這是國家公權力機關通過其自身的權力履行國家義務的具體表現,是由檢察機關的職能定位和權力能力決定的。根據《憲法》第134條之規定,檢察機關作為國家法律監督機關,其性質決定了維護環境公共利益是其職責所在。而憲法與法律賦予檢察機關的權力是其充分且有效履行支持起訴職責的支點和重要保障。
             
              綜上所陳,在《民事訴訟法》第55條設定的環境民事公益訴訟法律框架下,鑒于社會組織與檢察機關的關系,社會組織依法享有獲得支持起訴的權利,檢察機關具有提供支持起訴的義務與職責。
             
              (三)價值追求:多元共治環境治理體系的重要體現
             
              在不斷推進國家治理體系與治理能力現代化的時代背景下,鼓勵和支持社會組織提起環境民事公益訴訟是優化社會治理結構、打造多元共治環境治理體系的重要抓手。[24]《民事訴訟法》第55條確定的“法律規定的機關”、社會組織和檢察機關多元起訴主體,三者缺一不可,如同三駕馬車共同致力于維護環境公共利益。在環境民事公益訴訟中,支持起訴制度所主要服務的社會組織,在權力監督、責任分擔以及訴求表達等方面發揮著不可替代的功用(參見圖2)。
            圖2環境民事公益訴訟運行圖
             
              第一,社會組織能發揮對行政機關和檢察機關權力監督制約作用。根據國家權力的分工,檢察機關與行政機關雖存在某種權力監督與制衡的關系,而社會組織作為起訴主體參與其中的“權利監督權力”關系,使得權力監督制約的作用更加牢固。至少在理論上,從訴訟請求的范圍來看,行政機關作為生態損害賠償義務人僅能提起生態損害賠償訴訟,其范圍要窄于一般的環境民事公益訴訟的訴訟請求之范圍。該范圍之外的事項,行政機關則無法有效介入,其對檢察機關的制約更是無從談起。
             
              第二,社會組織能夠積極發揮責任分擔作用。如前文所述,支持起訴存在功能虛置化與角色替代化的問題,其根源在于權力主導下的一元環境治理結構短期內難以從根本上改變。“權力具有天然的擴張性”,行政機關與檢察機關在環境民事公益訴訟中的權力擴張嚴重擠壓了社會組織存在的空間。但是,實踐表明單一權力導向下的國家治理極易走向管理危機、服務危機、財政危機和公信力危機。[25]而社會組織作為法定的起訴主體參與到環境民事公益訴訟中,在一定程度上可以緩解上述問題,其能夠起到法律責任分擔作用,從而切實助力于多元共治的新型環境治理結構與體系的形成與發展。
             
              第三,社會組織能夠積極發揮訴求表達的作用。誰享有了公益訴訟實施權,誰的利益訴求就有了合法化的表達、傳遞與實現機制。[26]社會組織作為起訴主體參與環境民事公益訴訟,較之于行政機關和檢察機關,在接近民眾、反映社會環境公共利益訴求方面具有天然的優勢。換言之,社會組織作為起訴主體參與到環境民事公益訴訟中,其通過組織化促進理性表達,通過自發機制及時反映訴求,以相對理性且平和的方式化解糾紛,進而實現環境公共利益維護之目標。
             
              三、環境民事公益訴訟中支持起訴制度的具體建構
             
              以實踐中的問題為導向,以應然層面的功能定位為基礎,我國環境民事公益訴訟中支持起訴制度的改革完善主要包括:以“應當支持起訴”和“可以支持起訴”的區分確立支持起訴的條件;以社會組織的申請建構支持起訴的啟動規則;以訴訟程序的推進過程建構支持起訴的方式;以社會組織的良性發展建構支持起訴的保障制度。
             
              (一)支持起訴之條件:“應當支持起訴”與“可以支持起訴”之區分
             
              所謂支持起訴之條件,也稱支持起訴之適用情形,即在什么樣的情形下檢察機關應當支持社會組織提起環境民事公益訴訟。《民事訴訟法》第55條第2款規定“前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。”根據“可以”一詞的規范指引,并非所有社會組織的獲得支持起訴申請都會得到肯定性答復,其需要滿足一定的條件或標準。筆者認為,設置支持起訴之條件確有必要,理由有二:其一,檢察資源的有限性原則,對于社會組織的申請“有求必應”固然可以提高環境民事公益訴訟的質量,但背離了有限的檢察資源之客觀實際;其二,環境民事公益訴訟案件難易程度之考量,俗話說“好鋼用在刀刃上”,即對于案件較為簡單,僅憑社會組織的自身力量便可完成的環境民事公益訴訟,檢察機關可以不全程參與訴訟。
             
              據此,筆者認為,應當以“應當支持起訴”與“可以支持起訴”的區分建立環境公益訴訟支持起訴之條件。其中,結合司法實踐,環境民事公益訴訟中應當支持起訴之條件至少應當包括:第一,社會組織訴訟能力欠缺,如社會組織舉證能力欠缺、社會組織法律能力欠缺和社會組織經濟能力欠缺等;第二,被告訴訟能力強勢,如污染和破壞環境的主體經濟地位強勢和污染環境主體社會地位強勢等;第三,產生嚴重的環境污染和生態破壞后果;第四,案情復雜,因果關系難以判斷等;第五,其他應當支持支持起訴的情形。
             
              (二)支持起訴之啟動:以社會組織的申請為原則
             
              如前文所述,環境民事公益訴訟中支持起訴應當尊重社會組織的訴訟主體地位,依法獲得檢察機關的支持起訴是社會組織應當享有的權利,而為社會組織提供支持起訴是檢察機關的義務與職責。結合司法實踐,筆者認為,環境民事公益訴訟中支持起訴之啟動規則主要包括以下幾方面內容:
             
              第一,以社會組織的申請為原則。即支持起訴的啟動以社會組織的申請為前提,社會組織享有申請與不申請支持起訴的決定權,而檢察機關應當保持必要的謙抑與尊讓,不得主動支持起訴。具體而言,其一,案件線索由社會組織自身發現的情形,當社會組織決定依法向人民法院提起環境民事公益訴訟時,其可以向檢察機關提出獲得支持起訴的申請。其二,案件線索由檢察機關依法履行職責發現的情形,根據《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條之規定依法進行公告,在法定公告期限屆滿前,社會組織申請并決定依法向人民法院提起環境公益訴訟的,社會組織可以向檢察機關提出獲得支持起訴的申請。當然,如果檢察機關發現社會組織提起的公益訴訟案件存在應當支持起訴的情形、而社會組織并未主動申請時,檢察機關可以向社會組織主動提出支持起訴的建議,但該建議對社會組織不具有強制約束力。
             
              第二,支持起訴之審查與決定。社會組織提出獲得支持起訴之申請后,檢察機關應當結合具體個案的實際情況,依法作出支持起訴以及采用何種方式支持起訴的決定。
             
              第三,不服檢察機關之決定的處理。倘若社會組織提出的獲得支持起訴之申請,經由檢察機關審查被否決或者支持起訴的方式與社會組織的預期存在偏差,筆者認為,應當賦予社會組織向上一級檢察機關申訴的權利,且上一級檢察機關的決定為最終決定。
             
              (三)支持起訴之方式:以訴訟程序的推進過程為標準
             
              環境民事公益訴訟中支持起訴之方式,可稱為檢察機關以何種方式在何種程度上參與到社會組織依法提起的環境民事公益訴訟中。筆者認為,其應當與支持起訴的模式選擇相關聯,如前文所述,環境民事公益訴訟框架下,支持起訴應當以社會組織的主體地位為前提的必要幫助與協助。據此,根據民事訴訟一般理論,當事人處分的權利對象大致可歸納為兩類:一類是基于實體法律關系產生的民事實體性權利;另一類是基于民事訴訟法律關系所產生的民事訴訟權利。[27]其中,民事訴訟權利以其與民事實體性權利的密切程度為區分,又可分為民事訴訟實體性權利和民事訴訟程序性權利。[28]也就是說,檢察機關支持起訴的方式應當以社會組織的原告主體地位為前提,有且僅能享有訴訟程序性權利,為社會組織提供必要的幫助與協助。結合司法實踐,依照訴訟程序的推進過程,檢察機關支持起訴的方式主要有:
             
              第一,提供法律咨詢和協助調查取證。就提供法律咨詢而言,針對社會組織圍繞案件所提出的事實問題和法律問題,檢察機關提供必要的解答。通常情況下,檢察機關提供法律咨詢并不受方式的限制,一般以口頭交流與答復為主,旨在協助社會組織制定并完善訴訟策略。就協助調查取證而言,檢察機關借助憲法與法律賦予的權力,在堅守社會組織的原告主體地位的前提下,為社會組織調查取證、明晰法律事實提供必要的協助。需要說明的是,檢察機關的調查取證僅僅是幫助和協助的角色,[29]否則,即滑向調查取證替代化、支持起訴替代化的陷阱,背離應然層面的立法目的。
             
              第二,提交書面意見。依照提交對象的不同,檢察機關提交的書面意見可分為向社會組織發出的書面意見和向人民法院提交的書面意見。就向社會組織提供的書面意見而言,基于檢察資源有限性的考量,檢察機關對案件的證據收集、因果關系認定等重大事項應當提供書面意見,而其他事項可以以提供法律咨詢的方式予以解答。就向人民法院提交的書面意見而言,檢察機關應當以“支持起訴人”,而非“公益訴訟代表人”的身份提交《支持起訴意見書》。
             
              第三,在法庭調查與法庭辯論中發表意見。檢察機關在法庭調查與法庭辯論中發表意見是其享有的一般訴訟程序性權利的重要表現。當然,檢察機關發表意見的方式及程度,以必要補充為前提,其目的在于補充社會組織遺漏的信息,幫助人民法院查明案件事實,進而依法作出實體判決。此外,檢察機關依據支持起訴所享有的其他一般程序性權利,如參與調解的權利、參與二審、再審的權利,等等。
             
              (四)支持起訴之保障:以社會組織的良性發展為目標
             
              “生態文明入憲”推動了環境治理格局由單一化向多元化的轉變,在檢察機關的幫助與協助下的社會組織依法提起環境民事公益訴訟是踐行環境治理多元共治的重要體現。[30]因而,除環境民事公益訴訟中支持起訴制度的改革完善之外,以社會組織自身的良性發展為目的的支持起訴制度保障機制亦確有必要。
             
              司法實踐中,存在大量環保社會組織作為適格的環境民事公益訴訟起訴主體,沒有發揮到應有的作用。[31]其中緣由,正如有學者分析的那樣:一是提起環境民事公益訴訟需要先行墊付高額費用,大量社會組織無力承擔;二是社會組織內部相關法律專業、環境專業的人才和知識儲備匱乏;三是大部分被告為所在地方支柱性企業,飽受地方利益群體干擾,畏難情緒嚴重,[32]等等。
             
              對此,筆者認為,以社會組織良性發展為目標的支持起訴保障機制主要可從三個方面展開:第一,公權力機關明確各自的職責定位。檢察機關應當明確“公益訴訟支持起訴人”“公益訴訟代表人”以及“公訴人”的不同職責,嚴防支持起訴功能虛置化、角色替代化等不良現象;人民法院依法獨立行使審判權,防止受到被告所在地其他公權力的干擾。第二,資金上的支持與激勵。一方面,通過資金激勵的方式,鼓勵符合法定條件的社會組織積極履行環境民事公益訴權;另一面,對于案件受理費用及其他必要費用,可確立費用緩交、勝訴由被告承擔、敗訴減半收取或者由相關專項基金支付等規則。[33]第三,專業人才供給的政策扶持。中央和地方各級人民政府鼓勵法律、環境等方向的專業人才積極加入環保社會組織,相關的政策扶持可參考“西部計劃”“三支一扶”等。總而言之,支持起訴的保障制度需要與支持起訴制度的改革完善形成合力,切實助力于我國環境民事公益訴訟的發展,以充分且有效地保護環境公共利益。
             
              結語
             
              支持起訴制度作為一項環境民事公益訴訟的重要制度,擔綱著平衡多元訴權主體之間內在關系,踐行環境治理多元共治理念,協助并提升社會組織的環境權益救濟能力之重任。實踐中,環境民事公益訴訟中的支持起訴存在實然與應然的背離,突出表現為支持起訴依據的模糊化、支持起訴功能的虛置化和支持起訴角色的替代化。環境公益訴訟中支持起訴制度的功能定位應當具體為:以社會組織的原告地位為前提的幫助與協助為模式選擇,以作為檢察機關的義務與職責為規范定位和以作為多元共治環境治理體系的重要體現為價值追求。最后,環境民事公益訴訟支持起訴制度的改革完善應當包括:以“應當支持起訴”和“可以支持起訴”的區分支持起訴的條件;以社會組織的申請建構支持起訴的啟動規則;以訴訟程序的推進過程建構支持起訴的方式;以社會組織的良性發展建構支持起訴的保障制度。

            【作者簡介】
            秦天寶,作者單位為武漢大學環境法研究所。
            【注釋】
            *基金項目:本文系國家社科基金重大項目“整體系統觀下生物多樣性保護的法律規制研究”(項目編號:19ZDA162)的階段性成果。
            [1]實踐中,這種“協助”在一定程度上矯正了原告(法律規定的社會組織)和被告(如有一定社會影響力的地方環保企業)之間不對等的實力與地位。如“泰州環境污染案”中泰州市環保聯合會與江蘇常隆農化有限公司等六家公司。參見江蘇省泰州市中級人民法院[2015]泰中環公民訴初字第00001號民事裁定書、江蘇省高級人民法院[2015]蘇環公民訴終字00001號民事裁定書和最高人民法院[2015]民申字第1366號民事裁定書。
            [2]王小鋼:《論環境公益訴訟的利益和權利基礎》,載《浙江大學學報》(人文社會科學版)2011年第3期。
            [3]葉陽:《社會組織提起環境民事公益訴訟主體資格辨識——從騰格里沙漠環境污染系列公益訴訟案展開》,載《法律適用》(司法案例)2017年第6期。
            [4]江蘇省徐州市中級人民法院[2015]徐環公民初字第4號民事判決書。
            [5]廣東省高級人民法院[2018]粵民終2466號民事判決書。
            [6]本數據來自“中國裁判文書網”(http://wenshu.court.gov.cn),檢索時間為2020年4月10日。因存在數據來源的單一性及數據更新的及時性問題,本數據統計無法保證精準無誤,但其大致可以反映環境民事公益訴訟中支持起訴制度的實踐圖景。
            [7]劉金梅:《公益訴訟倒逼環保組織向專業化方向發展》,中國發展簡報網,http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-24223.html.(最后訪問時間:2020年5月21日)。
            [8]呂鈺儀、楊燁、藍薇:《聚焦中國第四屆生態共治,熱點和福利一起給你》,自然之友網,http://www.fon.org.cn/index.php?option=com_ k2&view=item&id=13369:2018-12-12-02-46-51&Itemid=176.(最后訪問時間:2020年4月18日)。
            [9]劉藝:《我國檢察公益訴訟制度的發展態勢與制度完善——基于2017-2019年數據的實證分析》,載《重慶大學學報》(社會科學版)2020年第4期。
            [10]陳航平、周晗雋:《公益訴訟“國家化”的反思》,載《北方法學》2019年第6期;吳良志:《我國環境公益訴訟中職權主義適用研究》,武漢大學2020年博士學位論文,第84-86頁。
            [11]阮麗娟:《環境公益訴訟原告資格的司法實踐分析》,載《江西社會科學》2013年第12期。
            [12]江必新:《中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善》,載《法律適用》2019年第1期。
            [13]呂忠梅:《建生態環境損害賠償制度降低公益訴訟門檻》,載《每日經濟報》2018年3月13日第3版。
            [14]譚柏平:《生態環境損害賠償面臨的法律問題》,載《法治周末》2017年12月27日第2版。
            [15]李浩:《生態損害賠償訴訟的本質及相關問題研究——以環境民事公益訴訟為視角的分析》,載《行政法學研究》2019年4期。
            [16]林莉紅、鄧嘉詠:《論生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之關系定位》,載《南京工業大學學報》(社會科學版)2020年第1期。
            [17]***:《支持起訴原則的法理及實踐意義再認識》,載《法學研究》2015年第5期。
            [18]李麗:《論環境民事公益訴訟中檢察機關的支持起訴——從泰州環境污染糾紛案展開》,載《南京大學法律評論》2016年秋季卷。
            [19]段厚省:《論檢察機關支持起訴》,載《政治與法律》2004年第6期。
            [20]劉擁、李淑敏:《確立檢察機關支持起訴制度探析》,載《人民檢察》2009年第9期。
            [21]鄺櫻明:《論檢察機關支持起訴制度的探索——以社會組織提起民事訴訟為視角》,載《湖北經濟學院學報》(人文社會科學版)2020第4期。
            [22]龔向和:《國家義務是公民權利的根本保障——國家與公民關系新視角》,載《法律科學》(西北政法大學學報)2010年第4期。
            [23]這表現為權利對權力的優位性,正如倫理學家弗蘭克納所述“如果X對Y有一種權利,那么,Y對X就有一種義務。”參見[美]弗蘭克納:《倫理學》,關鍵譯,三聯書店1987年版,第123頁。
            [24]秦天寶:《法治視野下環境多元共治的功能定位》,載《環境與可持續發展》2019年第1期。
            [25]馬慶鈺、賈西津:《中國社會組織的發展方向與未來趨勢》,載《國家行政學院學報》2015年第4期。
            [26]陳承堂:《公益訴訟起訴資格研究》,載《當代法學》2015年第2期。
            [27]江偉主編:《民事訴訟法》,高等教育出版社2013年版,第49頁。
            [28]江偉主編:《民事訴訟法》,高等教育出版社2013年版,第114頁。
            [29]檢察機關在支持起訴中提交的協助調查的證據,應當作為原告的證據在庭審中予以質證、認證。參見《最高人民法院關于印發〈公益訴訟文書樣式(試行)〉的通知》法[2020]71號。
            [30]江國華、肖妮娜:《“生態文明”入憲與環境法治新發展》,載《南京工業大學學報》(社會科學版)2019年第2期。
            [31]李琳:《論環境民事公益訴訟之原告主體資格及順位再調整》,載《政法論壇》2020年第1期。
            [32]《全國政協委員劉紅宇建議增強社會組織公益訴訟能力:維護公共利益,這個“抓手”不可或缺》,載《中國環境報》2019年3月12日第8版。
            [33]關于敗訴的案件受理費及其他費用承擔方式,最高人民法院規定:如原告敗訴,其所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用,可以根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條的規定酌情支付,且應在判決中列明。參見《最高人民法院關于印發〈公益訴訟文書樣式(試行)〉的通知》法[2020]71號。

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